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6月份以来，海外媒体报道，英国和澳大利亚等国家将对外国投资实行更严格的国家安全审查。澳大利亚将于2020年7月修订相关法律，对能源、电信、港口、水和数据等敏感行业投资并购应用新的国家安全测试；英国政府正在起草一项新的国家安全投资法案，法案强制英国公司上报所有可能威胁国家安全的海外意向收购，以及海外公司和英国机构的科研合作。

在新冠肺炎疫情诱发多重危机、尤其是中国资本国际化步伐加快、中国与西方主要国家关系趋紧的背景下，西方主要国家加强“外国投资的安全审查”。这些措施是否是针对中国？对中国企业有什么影响？中国企业应当如何应对？

“悄然”趋严的投资审查

2008年美国金融危机爆发以后，部分西方学者开始反思全球化的后果，逆全球化思潮、民族主义与保护主义开始抬头，无论是在贸易层面还是投资层面，全球以“国家安全”的名义采取的产品与要素的流动限制逐渐增多。

2008年，英国就把金融行业的稳定性作为公共利益的一部分补充到《企业法》里，以应对金融稳定对国家安全造成的影响。2009年，德国完成《对外贸易与支付法》及《对外贸易与支付条例》的再次修改，进一步明确了安全审查的标准及审查程序。2010年，中国在《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》中，对外资并购的安全审查做了相应的规定。2014年，法国政府颁布法令，规定外资并购案需要得到中央政府批准。2015年，澳大利亚对1975年制定的《外国收购与接管法》进行了修订，改革外商投资审查框架；2015年，中国《国家安全法》开始实施，该法规定对“影响国家安全的外商投资”进行安全审查。2017年9月，欧盟委员会发布有关“欧洲议会和理事会关于制定欧盟外商直接投资审议条例以建立欧盟外商直接投资审查框架的规定的提议”，以协调16个尚没有外商投资安全审查的欧盟成员国形成协同的审查机制。随后，欧洲议会和欧盟理事会启动立法程序。同年，英国通过“国家安全和基础设施投资审查”提案，改变过去自愿申报审查的规定，增加政府主动审查及介入的条款；德国政府也修改了《德国外来投资法》。2017年，日本也对《外汇及外贸法》进行改革，扩大外商投资的审查；俄罗斯对《战略行业外商投资法》进行修订，规定国防、通讯传媒、核能、交通等47项对国家安全具有战略意义的行业投资实行前置审批。2018年，美国通过了《外商投资风险评估现代化法案》（FIRRMA），对美国外国投资委员会（CFIUS）进行改革，扩大CFIUS的审查权限。根据FIRRMA法案，与之前的审查内容相比，CFIUS在审查过程中必须评估的国家安全因素几乎翻了一倍。2019年3月，中国十三届全国人大二次会议表决通过的《中华人民共和国外商投资法》第35条明确规定：国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查，该法于2020年1月1日正式实施。

2019年4月，欧洲议会于2月份批准的“欧洲议会和理事会关于制定欧盟外商直接投资审议条例以建立欧盟外商直接投资审查框架的规定”（也就是媒体报道的《欧盟外商投资审查条例》，本文简称条例）正式生效，并将于2020年10月全面实行。2020年1月13日，作为《2018年外国投资风险审查现代化法案》的实施细则，美国财政部发布《关于外国人在美国进行特定投资的规定》及《关于外国人在美国进行有关不动产特定交易的规定》，并于2020年2月13日起正式生效。

除欧盟、美、日及俄罗斯等国家外，韩国、印度、巴西以及南非等国家也先后出台规定，对外商投资并购国内的某些行业做出特别审查规定。总体看，2017年以后，主要经济体相继启动修法程序开始修订有关外商投资法的相关内容，包括对投资主体、投资行业及审查程序与权限等做出补充完善，从军事安全、科技安全、经济安全及竞争等层面加强外商投资并购的审查。在新冠肺炎疫情暴发后，部分国家为了防止外国资本的投机收购，在原有的投资审查基础上，扩大了审查范围，增加了新的审查内容，使职能部门的裁量空间更大，外国资本的投资尤其是收购面临更多的不确定性。

各经济体外资安全审查对中国企业的影响

从各经济体修订的相关外商投资审查的法规内容看，中国企业尤其是国有企业的海外投资并购将受到比较大的影响。

以欧盟外商直接投资审查条例为例，抛开行业及领域，从外商直接投资是否有可能影响到安全及公共秩序的考虑因素看，条例规定成员国必须考虑的因素包括外国投资者是否由政府直接或间接控制，包括是否接受了政府提供的补贴、税收优惠和较低的信贷成本支持，或者是不是国家引导项目。以这个必须考虑的因素衡量，中国的国有企业在欧盟并购几乎都必须进行申报，接受安全审查。此外，除了必须考虑的因素外，条例还将“是否存在违反国际人权法和劳动权”、“是否对等优惠”等因素列入可以考虑审查的范围，这对于经常用“人权”话题批评中国的西方政客而言，不排除以此为借口推动政府加强对中国资本投资并购的审查。而在对等优惠方面，欧盟一直对中国给予欧盟成员国企业的“机会均等”以及“市场准入”等多有批评。

根据中国商务部历年的对外直接投资统计公报的数据，2000年以来，中国对欧盟的直接投资有60%来自于中国的国有企业。以2018年的中国对欧盟直接投资为例，在当年超过100万欧元的并购项目中，从是否属于敏感行业以及投资主体是否由政府直接或间接控制这两大因素看，至少有82%的并购属于条例中规定要进行审查的情况。

而印度新修订的外商投资规定，无论是对中国国有企业还是民营企业的影响都很大。规定要求与印度接壤国家的外国直接投资，都需要事先获得政府许可，而与其接壤的孟加拉国与巴基斯坦对印投资原本就需要印度政府批准，因此针对中国的意味极为明显。中国企业今后在印度投资都必须先申报接受审查。

美国于2020年2月份开始实行的《关于外国人在美国进行特定投资的规定》，对关键基础设施和关键技术领域的投资，如果投资主体属于非豁免国家的中央或地方政府机构控制的实体，则必须进行强制申报。事实上，从2012年起，美国外国投资委员会（CFIUS）审查的中国企业并购案例就在逐年上升。在2012年至2014年审查的35个国家的358宗涵盖交易中，被CFIUS审查交易数量最多的四个国家依次为中国、英国、加拿大和日本。中国被审查数量连续3年高居首位。2015年，紫光股份收购美光的交易因CFIUS审查被终止；2016年，金沙江创投财团收购Lumileds、紫光股份收购西部数据、华润收购仙童半导体、中联重科收购Terex、安邦保险收购Hotel del Coronado、宏芯投资收购Aixtron等案例均因CFIUS审查终止。2017年，TCL收购MIFI、四维图新等收购HERE、海航集团收购全球鹰娱乐、开阳资本收购莱迪思半导体、忠旺集团收购爱励铝业等交易皆因CFIUS审查被终止。

2018年因CFIUS审查被终止的案例更多，仅2018年前两个多月，就有至少5笔中资海外并购因CFIUS审查而夭折；整个2019年，受贸易战及不确定的CFIUS改革影响，中国企业在美国的投资收购大幅减少。

应对安全审查的建议

联合出海，以民营企业为投资并购的主体。长期以来，国有企业在海外的投资尤其是对敏感行业的投资总是引起西方媒体及政客的特别关注，并在投资交易过程中面临各种障碍。而根据各经济体有关外商投资审查的规定，国有企业或接受政府补贴赞助的其它类型企业，都可能被视为“存在政府资金或背景”、属于中国政府拥有实质性利益的投资人。这些企业在欧美的投资并购需要提交审查，增加了通过审查的难度，因此建议中国企业可以组成财团，以中小型民营企业为主，要避免国有企业担任投资主体，支持民营企业牵头实施海外投资，以降低投资并购的阻力。相关部委要扩大对民营企业“走出去”的支持，在用汇、税收、融资及审批等方面提供便利。

调整对外投资策略，降低海外投资审查阻力。各经济体对外商投资的安全审查，与以往的投资并购相比，扩大了审查的涵盖交易范围，更多的交易将因“国家安全”而被否决，但对于非“敏感”的其它一些行业的投资交易并不禁止，因此中国企业可以调整收购策略，控股改为参股；避免涉及军工、高科技、金融、传媒等敏感领域；还可以与其他国家的企业合作投资或通过第三方国家市场合作的形式，进入目标国市场，突破贸易及投资限制壁垒。对于中国企业而言，由于中国香港、中国澳门、中国台湾及新家坡等地的企业具有相同的大文化背景，因此建议与这些地区的企业合作，组成联合体，参与欧美国家的投资收购。

与PE联合，提高海外投资审查通过率。私募股权投资基金（PE）在海外投资并购中有天然的优势，其广泛的信息网络与资源整合能力可有效降低投资者的决策、财务及整合等方面的风险。除此之外，作为财务投资者，PE能淡化国家色彩，提升审查通过率。因此，建议探索设计国企与PE合作的多种有效模式，以规避各经济体对中国国企身份的审查。

做好风险预估。请专业的机构协助，识别标的公司业务，观察在管控国家的业务是否敏感，并充分了解标的所在国家的管控措施；尽量在交易文件中约定，若该项投资被拒绝，中国投资者可以在无需赔偿的情况下退出交易，以此保护投资者的自身利益。

同时，对于政府部门而言，希望能与其他经济体加快投资协议谈判，尤其是欧盟，目前中欧双方已进行30轮谈判，如能早日达成协议，将极大地降低中国企业在欧盟投资并购的不确定性。在国内，也应进一步加快改革开放的步伐，在市场主体机会均等、市场准入、金融支持、财税支持等方面消除差别，做到各主体一律平等，尽可能做到投资互惠，不给其他经济体审查中资企业提供口实。

总体看，我们认为，各经济体对外商投资审查的规定，虽然并不意味着对中资企业投资并购的禁止以及必然被否决，但是与过往投资并购相比，这些规定无疑降低了中国企业通过并购获得较先进技术的可能，增加了并购成功的难度，同时也增加了中国企业在并购准备、实施和后续整合阶段的复杂性与不确定性，审查时限被延长，无形中交易成本提高，导致交易失败的风险增大。

（文 | 亚布力中国企业家论坛研究中心）