特稿

展望2019年财政政策，我想先从宏观大势说起。

财政要服务于国民经济发展和社会发展全局，要服务于最高决策层战略方针的贯彻落实。在服务全局的视野之下，跳出财政看财政，首先要对宏观经济大势有正确的理解和把握。最扼要地说，我的理解是当下中国宏观经济这个大的形势遇到了不确定的外部冲击，困扰了经济运行，但2018年完成“两会”上政府工作报告所提出的“6.5%左右”这个年度经济增幅引导性目标的概率应该还是比较大的。明年继续下行的过程中我们努力的基本方向就是在不确定性中把握确定性的一面。

第一，我非常拥护继续推进改革，扩大开放，这事关全局，也是在纪念改革开放40周年之际要特别明确并加以重申的。坚定不移地贯彻中央最近特别强调的政策方针，尤其支持多种所有制经济的共同发展，坚持“两个毫不动摇”。要通过坚定不移地改革开放来释放中国经济的潜力和活力，中国的发展还有相当可观的空间和纵深，中国的工业化、城镇化还有可观的高速增长期。

中国在扩大内需这个概念上有现实需要。扩大内需对应的首先是要扩大有效投资，中国的工业化伴随着城镇化所要求的有效投资，从中心区域到农村区域其实俯拾皆是，这是中国经济成长中的回旋余地和潜力空间。作为世界最典型的新兴经济体的巨大市场潜力，为我们把握确定性提供了客观基础。

当然，在扩大内需的投资和消费方面要形成有机联动，我不赞成把“扩大消费”放在前面单纯地加以强调，可持续消费一定是有效投资，有后劲的经济发展、潜力活力释放出来的可持续消费的实现，落实到使人民美好生活需要得到满足。

这里面特别要把握好的就是，把短期的一些安排、短期应对外部冲击“六稳”的诉求，同中长期实现和推进现代化方面必须坚定不移掌握好的基本要领与长期目标结合好。

这是我对于宏观经济大势和相关的财政怎样服务全局的粗线条的理解。

在这样一个宏观经济大势之下，我们要在不确定性困扰中应对经济要出现的下行；同时服务全局、把握好确定性，争取中长期战略目标如愿实现，全面小康以后跨越中等收入陷阱，达到中央提的新的“两步走”，2035年前后基本实现社会主义现代化。

按照这样的战略愿景，当下我觉得财政政策要更加积极是必然选择。中央决策层面已经非常明确地要求了，财政整个分配体系在政策特点上就是要更加积极，怎么理解它？下面我想谈一下自己对于积极财政政策服务全局的认识框架，分两个层面：

第一个层面，全面理解财政政策服务全局的积极含义要有三个维度，所谓财政政策更加积极显然是服务全局的积极：

1、财政政策怎样掌握总量方面的调控。

2、财政政策的不可替代性在于它有别于货币政策，应该在优化结构方面更多地从宏观层面发挥它应有的特定功能和作用。

3、中国要完成经济社会转轨，财政还必须动用公共资源去积极推进在改革深水区攻坚克难的改革。财政过去在支持改革方面已经形成了一个概念，我认为是正确的，就是不光要把钱花出去支持各种方方面面应该得到支持的经济活动，同时还得花钱买机制，无论是经济增长也好、区域发展也好，民生改进也好，这个钱怎么花的机制，一定要考虑。这就是把调控、把服务放在改革之中。

这三个维度缺一不可，它都应该纳入财政政策更加积极这个“积极”的含义中。

第二个层面，从2019年度也可能延续到更长一点的时间段里面，我从“更加积极”的三个维度谈一下应该掌握好的基本要领：

首先，在总量方面赤字率有必要进一步提高，现在官方说法今年赤字率是2.6%，当然这是安全区之内的状态。2019年度通盘考虑以后，我觉得至少可以提到整数“3”这个关口，“3”的意义代表心理作用的特征。

赤字率的3%也不是绝对不可逾越。如果明年是3%左右，后年、大后年有必要再适当提高一点，这也不是不可想象的。赤字率提高，按现在中国弥补赤字的机制，其中应有之义就是要适当扩大举债规模。关于公债，中国已经有了规范框架，除了国债之外还有地方债。中央层面按照国债名义所举借的债务和地方层面按照地方一般债务和地方债、专项地方债合在一起的举债，它和GDP之比的这个指标叫做“公共部门负债率”。中国现在官方指标明显是在安全线之内的，40%偏下一点。当然，很多人关注的是在地方隐性负债这方面做怎样的判断，确实没有权威数据。

我个人粗线条的认识是要警惕地方隐性负债，但更关键的是分析地方隐性负债在现在的发生机制。我不认为中国地方负债像有人所说的会形成多么大的系统性风险，但我们主要是从防范未然，特别是优化机制这方面，高度关注在新的运行条件下地方隐性债的问题。

弥补赤字现在用得到的举债资金，是隐性负债之外阳光化的国债和地方债。发行债按照预算法都是有章可循的，应该依法把国债和地方债的发行处理好，要在综合考虑之下，将还本付息尽量做好年度之间的修匀，同时达到弥补赤字缺口的功能和作用。

除了赤字率和举债规模之外，还都有总量扩张的特征，要配合货币政策适当给经济加入流动性和扩张的刺激因素，在它的旁边应该强调减税。中国的减税首先是总量扩张的特征，符合经济学已经形成政策的基本经验，也是供给侧结构性改革里非用不可的政策手段。在减税的同时，中国的特点就是要注意到，结合中国税制改革，怎样走向现代社会，形成现代税制。从这个角度来看，我们要特别注意不能简单照搬特朗普减税的套路。美国的税制结构是非常典型的以直接税为主，中国恰恰相反，是以间接税为主。我们的间接税最有影响的就是营改增之后的第一大税增值税，中国要把增值税的标准税率再往下降，三档税率要努力收缩成两档税率，这都是2019和2020年要积极考虑的事情。另外，企业所得税标准税率25%是不是可以适当降低？减半征收覆盖“十三五”，到2020年之后面对“十四五”是不是要延续对中小企业所得税的优惠？这都是需要一并考虑的，小微企业减半征收办法也是要更加优惠的，这是中国已经在做的事。

企业所得税标准税率适当降低的同时也要考虑鼓励企业研发创新。它的所得税税基的加计扣除有没有可能再往上提，比如提到200%，这是中国从正税角度来说最主要的可做的减税的事情。

另外，间接税往下调整并不是税制改革的全部，中国还必须在减税的同时考虑到怎样贯彻中央所说的逐渐提高直接税比重，这是必须纳入系统工程通盘考虑的。

在总量扩张方面，我们提到赤字率相连带的举债问题和减税的扩张作用，以及减税必然要带来的改革和结构优化取向下的工作，必然要联系到另外一些在扩张方面可以起作用的政策措施。在这个事情上可以提到支出，适当支出扩张是从赤字率提高带出来的支出安排的可能性，接下来就得把它落到结构优化的方案上。

所以，从2019年度第一个维度的总量扩张必然要引申到第二个维度的调整，财政的积极必须发挥它不可替代的优化结构的功能，有了赤字筹资支撑出来的更大规模的支出，其中怎样突出重点、统筹协调？一定要把整个财政支出的结构优化问题放到尽可能高水平的定制化解决方案上。

还有收入再分配，关系到结构优化问题。财政对于弱势群体的支持要用钱，财政的结构性减税后面跟着结构性优化要求，也必须处理好。收入再分配对接到前面我所说的直接税。直接税的制度建设就是要在筹集财政收入的同时更着重于促进社会和谐，通过收入再分配的机制发挥调控和遏制收入差距扩大的不可替代的作用，这在中国难度很大。现在我们的直接税在整个收入里的比重是相当边缘化的。全社会对于收入分配问题其实都高度关注；但收入分配里怎样啃硬骨头，有一个依法税收法定条件之下的再分配收入调节机制，这在中国是一个任重道远的制度建设任务。

最典型的就是谈了多年现在迟迟不见加快立法的房地产税；个人所得税终于迈出了综合的步伐值得肯定，但遗憾在于只综合了四种劳动性收入，非劳动收入哪怕一分钱都没有涉及到这个方案里。非劳动收入当中也要区别对待，但至少不属于直接投资的一些部分，比如金融资产的增值，本来应该积极考虑，适当和劳动收入合在一起综合实施，但出于种种制约条件，这次只把四种劳动收入做了综合。

四种劳动收入综合以后，可以预料，从2019年年初开始，中国的一些专家群体税负会明显上升；而这些专家群体到了创新企业里，高新企业、特别追求创新的企业要留住自己高端人才的成本会明显提高。另外，所谓知识分子政策在按劳分配的情况下，对于高端劳动的回报，除了工薪以外，劳务、特许收入，还有知识分子多少年的成果往往体现在某一个时点上的成熟，一下子综合，边际性大大提高，实际上形成了对于劳动收入贡献的歧视。再往后，个人所得税当然要寻求机会，优化政策设计，另外在寻求下一轮时弥补遗憾。

另外的硬骨头就是看有没有可能，在本届全国人大任期五年之内积极落实启动房地产税的立法。这个立法在中国要走多长时间也不好预计，一定是一审、二审、三审充分理性的讨论，寻求最大公约数。按照过去的经验很可能要推到四审才能走完整个立法过程，在下一个年度开始。这是我们从收入再分配、从结构优化的方面不可回避的要往前前瞻的，对应从短期到中长期通盘配套改革的问题和整个再分配制度体系优化的问题。

第三个侧重点就是“花钱买机制”，怎么支持配套改革和重点改革。改革的重点、开放的重点要有财政的必要支持。举个例子，比如中国现在讲减轻企业负担，降低制度成本。减税，财政一定要做好，同时财政部门要跟其它别的部门积极磋商，正税降低的同时税外的各种负担怎么降？看起来不是财政部门直接管的事儿，但财政部门一定要积极推动这件事情。比如“五险一金”，在国际比较来看，“五险一金”明显是非常高的一种制度成本。现在把基本养老缴费统一交由税务机关管理，管理力度空前，可以更有把握地防止征收环节洒漏，已经不得已做了妥协：一个是不往前追溯，另外一个是负担不能提高。不往前追溯好操作，负担不能提高就难了，这是要赶快解决的问题，怎么往下降？我的说法是，要趁势把基本养老的全社会统筹的制度确立下来。

一个蓄水池替代原来分散的至少好几十个蓄水池，它的互济功能会一下子上台阶；互济功能上来了，缴费标准就可以调下去。这是已经说了十几年的改革任务，我们现在应该趁势解决这个问题。

财政在减税同时减轻企业的税外负担，首先“五险一金”要有明确的态度推动其它部门一起改革。另外，“拆香火”要结合着今年中央明确的大部制度改革，再加上扁平化（减少层级）的改革，减少行政成本，对整个行政架构进行脱胎换骨式的改造。大部制、扁平化合在一起降低行政成本，减少审批权，自然而然就可以顺理成章地在“拆香火”后减少他们审批权衍生出来的收费权。

最后一点，PPP（Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式）的创新。前几年我们不遗余力地推进，这段时间看起来是要稳一稳，合乎规律，波浪式发展，前面的发展高潮过了以后稍微往下落一落，调整不是要叫停，也不可能叫停，要通过规范发展支持它长期健康可持续发展。PPP恰恰把我们前面三个维度全部结合在了一起。

1、它是扩张性的。把很多有效投资空间真正变成投资项目，公共工程、基础设施、产业园区乃至产业新城的建设和运营，而且一做可能二十年、三十年甚至五十年。这个扩大内需不光是在当下应对外部冲击，而且它为我们未来发展增长后劲有非常明显的结构优化的作用。

2、它是选择性的。一定要选择在整个棋盘里合适的位置放棋子，有阳光化的决策机制。当然我们还需要将种种要素配上去，让它的决策尽可能避免失误。

3、机制创新的特色非常明显，不光是融资模式的创新，同时是管理模式和治理模式的创新，把政府、企业和机构的优势合在一起，1+1+1＞3。同时它也必然推动我们的混改，在不争论的情况下把实事做起来，PPP是最好的切入点。这样的公司一定是标准现代企业制度，而且一定是股份制的，而且股份制里政府方面内在的要求恰恰是不想一股独大。它希望尽量少持股、少出钱，调动体外资金把事儿做出来，恰恰可以推动中国的混合所有制改革；而且它一定会对应人类命运共同体、“一带一路”，我们本土的PPP项目经验一定会在境外做PPP。这些都要纳入到积极财政政策的眼界，把它处理成优化的系统工程。