学者

全国土地财政格局迎来了一个大转折。2022年上半年，全国国有土地出让收入2.36万亿元，比上年同期大幅度下降31%。要判断其原因和未来趋势，需要对土地财政的来龙去脉做一个清晰的梳理。

昨天：土地财政从何而来

在旧的计划经济体制下，我国土地不是商品，需要的建设用地由政府从农民手里征用，并进行无偿划拨。上世纪80年代，少数城市开始尝试土地有偿出让和住房商品化改革，1990和1992年，国务院分别发布了土地出让的暂行条例和暂行管理办法，1993—1994年，开始推行住房商品化改革，土地和住房才开始成为商品。但土地交易从一开始并没有按市场原则来设计。地源仍来自政府征收农民的土地，只给很少的补偿。

政府征收的土地进行初步开发后，通过协议方式有偿出让，地方政府是唯一的建设用地垄断供应者。扣除征地补偿和拆迁费用后的土地收入，全部归政府所有。按照早期的设计，住房改革实行双轨并行的体制，为中低收入居民提供保障性住房，为高收入居民提供商品住房。但在实行过程中，地方政府的利益导向使商品房比重越来越大，保障性住房受到挤压。2000年以后，商品房用地的收入越来越成为地方政府重要的收入来源，从此开始了土地财政时期。

土地财政体制的形成有某种必然性。我国在计划经济体制下，所有资源集中控制在政府手中，企业没有活力，居民收入被压低且增长缓慢。改革之初，为改变这种僵死局面，政府实行了大规模的放权让利和其它市场化改革。此后，企业收入和居民收入迅速增长，市场初步形成，经济增长加速，而全口径政府收入占GDP的比重从1978年的40.2%直线下降到1995年的15.9%。在经济逐步走向繁荣的同时，也出现了政府财政困难。为缓解政府财政资金不足，土地出让收入自然成为地方政府收入的一个补充来源。伴随城市化快速发展，土地收入越来越大，成了地方政府的第二财政。

过高的地价大幅度推高了房价，并改变了国民收入分配格局。由于不包括地价和房价，消费者价格指数（CPI）和生产者价格指数（PPI）已不足以反映真实的通货膨胀率。而地价和房价飞速上涨，是多方影响因素合成的结果。

从供给侧来说，一个正常因素是城市规模经济的溢出效应带来的城市用地和城市周边待开发土地升值。从需求侧而言，城市化快速发展造成的房地产需求上升，而土地资源相对有限，持续拉动了房价和地价上涨。第三个因素的作用可能更加突出，即长期以来货币增长大幅度快于经济增长，货币超发造成的多余购买力大量流向房地产，造成越买越涨、越涨越买的趋势，成了长期不破的资产泡沫。第四个重要影响因素是地方政府的作用。对地方政府来说，土地出让收入来得容易，用得方便，监管不严，透明度低。

更严重的是，在政府垄断地源的情况下，大量官商勾结腐败案件都与土地和房地产交易有关。这也导致政府在资源配置中所占份额不断扩大，挤压了市场配置资源的份额，形成与改革开放前面20年的放权让利截然相反的趋势。

今天：土地财政的四大负面影响

随着土地资源成为巨大的财富源泉，政府的土地收入确实在过去的经济建设中起了巨大作用，但同时，土地财政体制的负面作用也越来越大。

其一，随着地价不断上涨，推动房价迅速上升，普通百姓购房、租房负担越来越重。目前大城市有房居民和无房居民的生活冰火两重天，天价住房让外来年轻人望而却步或最终不得不离开。留不住年轻人的城市，未来可能是人口老化、人力资源枯竭的城市。

其二，农民合法权益受到侵犯。宪法规定农村土地为农民集体所有，因此农民在符合国家的土地规划用途的条件下，应当有处置属于自己的土地和获得合法收入的权利。城市周边土地大幅度增值，是城市规模经济的溢出效应所致，不应全归农民集体或个人，政府有理由通过税收提取土地增值的合理部分用于公共目的。目前，除一些大城市周边征地有高额补偿，在很多情况下农民并未获得足够的补偿。这对农村发展和提高农民的财产收入有严重的不利影响。

其三，地价房价的持续畸形上涨扭曲了国民财富分配格局。过去20年，地价房价的过度上涨，实际上形成了对新一代中低收入群体的掠夺。中年以下的中等收入人群或者背上了沉重的房债，或者成为永久的无房户。过高的地价和房价还推高了商业、服务业和制造业的租金水平，把成本转嫁给各行各业和消费者，而占人口少数、囤有多套住房的富裕阶层，则可以轻松凭借房价上涨使财富快速升值。因此土地财政实际造成了财富的逆向再分配。

其四，地价房价持续上涨和相关的金融扩张导致了越来越大的金融风险。地方政府的高负债也与土地有密切关联。这样高额的负债还不仅仅是因为地价和房价越来越高，也是因为融资的放大效应。资产泡沫和金融泡沫促使经济继续脱实向虚，对实体经济发展产生挤压作用，并形成了巨大的风险。这些越滚越大的债务虽然有价格不断上涨的土地和房屋为抵押，表面上安全，但一旦地价房价由涨转跌，就可能引发坏债连锁反应，引爆金融危机。

综上所述，土地财政已经成为一个加剧经济结构失衡和财富分配失衡的因素，土地相关制度亟待改革。今年的土地收入大幅下跌说明，现有的土地财政格局已经维持不下去了。

明天：调整政策，重振改革，化硬着陆为软着陆

假设今后到2035年，城镇化率再提高10个百分点，达到75%，城镇人均住房面积从目前的42平米提高到50平米，城镇充其量还需要新建150亿平米住宅。未来14年，平均每年只需新建10.7亿平米住宅，城镇住房就将完全饱和；而过去3年，平均每年新开工住宅面积高达15.9亿平米。这意味着今后房地产业哪怕只保持现有建设规模不再增长，未来也将出现非常严重的住房过剩，每年都会有约1/3的新建住房卖不出去。相应地，房地产业对土地的需求量也将至少下降1/3，使地方政府的土地收入大幅度缩水。据这些情况判断，今年上半年出现的土地出让收入大幅度下降，并非短期波动，很可能代表了土地和房地产市场走势的根本拐点。只是由于今年经济形势不佳，土地需求颓势更加突出。这里先对硬着陆的情况做一些大胆推测：

第一，土地成交可能转向量价齐跌。地方政府收入大幅度减少，以前那种不计成本、不算回报、寅吃卯粮、大拆大建、为了一时的政绩大手笔投资的格局难以为继，政府消费靠土地收入挥霍、钱权交易靠土地收入大行其道的局面也无法维持。靠政府大规模投资拉动经济增长的模式，不再是一个现实选择。

第二，地价下降到一定程度，大量以土地为抵押的政府贷款将会成为不良贷款；银行的坏账率会大幅上升；政府债券到期不能兑现的情况可能大量发生；出现较普遍的偿债危机。

第三，土地收入下降的直接原因是房地产业已进入衰退。地价下降还有一定的滞后期，但估计坚持不下去。房屋销售和房价大幅下降将引发一系列连锁反应，会有相当多的房地产公司倒闭，坏债大量发生。

第四，房价降到一定程度，一些贷款买房的居民会发现与其继续还贷，还不如直接违约，因为市场上的现房可能变得更便宜。这与当年美国次贷危机的情况相仿，会使银行的处境雪上加霜，坏账进一步增加。

第五，大银行有政府支持，不会倒闭，但坏债会严重影响资金周转，把影响扩散到实体经济。中小银行将面临严重挑战，对实体经济影响可能更大，可能拖累整体经济进入较长时期的衰退。

第六，有些人也许会主张重走大规模货币放水的老路来救经济、拉增长，但可能是一个致命的错误。因为最终需求在消费者端，没有最终需求回升，大量增加流动性，只会加剧坏债螺旋形攀升。

一旦发生上述情况，需要有理性的宏观政策应对，同时痛下决心，推进改革。具体可以考虑以下措施：

一是延长还贷，清理坏债，收缩房地产规模，整顿金融，稳定储户，防止挤兑；二是如果发生全面的资金周转困难，货币当局可能需要释放一定量的货币维持资金周转，同时，货币当局可以考虑降息作为一个选项来缓解企业的负担；三是财政政策不宜把重点放在扩大政府投资，保护失业者、低收入者和稳住最终需求是当务之急；四是政府收购适用的滞销房产，转为廉租房和公租房，并通过政府采购扩大保障性住房建设。分步使保障性住房能够满足城镇低收入和中下收入居民的居住需要，应覆盖未取得户籍的城镇常住人口；是改革土地制度，政府征地仅限于公益性和必须的基础设施建设，并参照市场地价予以补偿；符合土地利用规划的商业性土地需求通过市场满足，不必通过政府征地；允许集体建设用地直接入市；允许农户闲置宅基地在不违反土地规划用途的条件下进行使用权的有偿转让，取消对需求方身份的限制；是改革土地增值税制度，政府对土地交易中的大幅度增值部分征收适当比例的土地增值税，用于补充公共服务和社会保障资金的不足；是政府要压缩不必要和不急需的政府支出，把更多的资源留给市场配置，帮助企业渡过难关；是多用普惠政策，少用特惠政策，对民营企业要一碗水端平，鼓励公平竞争，改善营商环境，坚持市场化改革方向。

（王小鲁 国民经济研究所副所长）