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需求管理与结构性改革的关系

2015年以来，我们根据形势的变化，推进了供给侧结构性改革，作为中长期政策举措，“三去一降一补”工作取得了明显成效。最近我看到一些关于中国经济的讨论，存在一个明显的问题，就是把短期需求管理与结构性改革混为一谈。我从一些基本概念出发，对当前中国宏观经济走势及下一步宏观经济政策取向进行分析。

第一个问题，什么是需求管理？需求管理旨在熨平短期经济波动。当经济周期下行时，复苏应当优先于改革。只有在经济正常运行之后，才能有效地推动改革，不能为改而改，操之过急。这就好比是一个需要手术的病人，应当首先保证病人身体情况好转，有足够的体力，才能进行手术。结构性改革就是经济的手术，而需求管理就是维护经济稳定、补充体力，这是结构性改革、做手术的前提。

第二个问题，为什么我们习惯于将需求管理与结构性改革混为一谈？我理解，这主要是因为我国作为转轨国家，相关体制机制没有建立健全，宏观调控宽泛化，事实上同时承担了短期需求管理和结构性改革的任务，一些改革甚至以行政式的调控手段加以推进。短期需求管理与结构性改革的权衡，表现为宏观调控对短期与中长期目标的权衡。

第三个问题，我们当前面临的主要矛盾是什么？中央政治局10月31日召开会议，提出了“当前经济运行稳中有变”这一重要判断，说明我国经济运行环境明显变化，经济下行压力明显加大，有效需求不足已成为当前的主要矛盾，而且这一趋势在2019年还将延续。

需求管理的难点和重点

我们应当充分认识到中国经济韧性强、潜力大、内需足，具备维护经济稳定并深化改革的条件和基础。一是国内消费体量增长、结构优化，已成为经济增长的压舱石。二是产业链完整，抵御外部冲击能力强。三是地域广阔，不同地区要素禀赋、比较优势、发展水平上存在差异，在国内统一市场下能优势互补、梯度发展、优化资源配置，回旋余地大。四是改革红利潜力大，通过供给侧结构性改革，破解体制性结构性矛盾，解放生产力，提高全要素生产率，增长质量不断改善。从发展阶段看，我国城市化尚有巨大潜力。我重点分析总需求中的房地产投资和基础设施建设投资。

目前的房地产调控已经实行了两年多，成效明显。一二线城市政策环境严厉，呈现出限购、限贷、限售、限价、限商的“五限”格局，房价上涨得到了有效的抑制，市场上一些投机需求被挤出，维护了“房子是用来住的，不是用来炒的”的市场基本定位。同时，政策的紧缩效应逐步显现，房地产投资增速不断放缓。

短期看，一、二线城市房地产市场保持紧调控态势具有合理性和必要性，同时要增加住房供给，更好地满足住房刚需。长期看，建立健全房地产市场健康发展的长效机制。一是以市场化为导向改革完善土地制度，二是推动房地产税试点，三是推动落实“租售同权”。

另外，地方政府债务收紧过快，基础设施投资增速回落较多。今年以来，地方政府债务“堵后门”力度大大增强。“堵后门”的同时，地方政府债务“开前门”的力度太小，导致基建投资增速回落较大，加剧经济下行压力。基础设施投资增速回落较多，是整体投资增速放缓的一大原因。

短期看，考虑到各地情况差异，前门要开得够大，要允许有条件、有需求的地方政府市场化举债支持基础设施建设。从地方政府债务现状看，各地风险状况不一样，有的地方负债较高，需要硬化预算约束，有的地方净资产充足，尚有举债空间，不能一概而论。从基础设施建设需求看，我国城市化水平仍然偏低，人口尚在大规模跨区域流动，人口流入和经济发展较好区域还有大量基建投资需求和潜力，不应“一刀切”。

长期看，中央与地方财政关系没有理顺是地方政府债务背后的体制根源，应从完善中央地方财政关系入手。一是建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”体系，稳定地方财力和财权。二是建立有效的市场化约束机制，避免“一放就乱”。完善治理体系，提高债务信息的透明度，更多发挥金融市场的约束作用。发挥地方人大的约束作用，由地方人大自主决定发债的额度、期限和利率。

处理好货币政策和财政政策关系

我们要充分认识到货币政策对刺激增长的局限性。对于经济这辆大车，货币政策的作用有如“绳索”，“抑制过热”的效果强于“推动增长”。现阶段，货币政策的重点是维护适宜的货币环境。

短期看，去杠杆背景下，应着力缓解金融机构的资本金压力，恢复并增强其对实体经济的支持。一是拓宽金融机构补充资本金的渠道；二是通过资产证券化缓解金融机构资本金压力；三是引导银行加强对民营企业，特别是中小企业的金融支持，解决“融资难、融资贵”的痛点。

长期看，为适应经济增长转型的要求，金融体系应从过去主要支持国有企业、基础设施、房地产投资，转向加大对小微企业的金融支持。一是健全中小银行体系，丰富金融供给的层次，更好地满足中小微企业的金融需求。二是充分发挥金融科技的作用，促进普惠金融的发展。三是大型商业银行在一些小微企业金融服务发展较好的县市的分支机构，可以考虑通过引进民营资本和外资，改造成大型商业银行的子行，作为独立法人实现对小微企业金融服务的专业化经营。四是探索“主办银行制”，主办银行通过与小微企业建立股权、资金往来等方面的紧密关联，有效改善融资双方的信息生产、信息处理和信息流通，提升融资可得性。

一段时间以来，财政部门聚力增效落实积极财政政策，深入推进增值税改革、加快推进个税改革、降低企业非税负担、规范地方政府债务，成绩突出、有目共睹。当前形势下，对于更好落实积极财政政策，大家有一些不同的观点。比如，有人认为增值税其实并不是企业的负担，最终由消费者负担，降低增值税对企业的影响较小，减税应重点降低企业所得税和个人的边际税率。对这些问题应作仔细深入的分析。

一是从国际比较来看，中国的宏观税负不算高，主要是社保缴费负担较重。目前，我国五项社会保险缴费合计达到企业工资总额的39.25%。根据世界银行的计算，2016年中国的“总税率”为68%，其中社保缴费占48.8个百分点，是负担最重的一项。我国出台社保养老制度时恰逢上世纪90年代末国企改革脱困，当时采用的是现收现付制度，即当期的工作人群缴费，用于支付当期的退休人员养老金。最早适用新办法领取养老金的退休人员，在工作期内没有缴纳过养老金，“视同缴费”政策的财务负担完全转嫁给了实行新制度之后的在职人员。新旧制度转换形成了巨额的历史欠账，并且政府没有承担制度转轨成本。为了满足养老金给付需求，不得不给在职人群制定较高的费率标准，导致养老金费率难以下调。

短期看，社保费率仍有进一步下降的空间。社保缴费是目前企业广义税负中负担最重的一环，降低社保费率对企业“降成本”的影响非常显著。长期看，适应人口老龄化的发展趋势，应将养老金筹资模式从现收现付制转为基金积累制，做实个人养老账户，使账户产权更为清晰，实现“多缴多得”的正向激励，调动个人参加社保的积极性。同时加大国有资本划转社保的力度，弥补养老金历史欠账，保证社保基金在人口老龄化背景下的可持续性。

二是增值税理论上不构成企业负担，但中国的增值税税制存在扭曲，导致企业的税负感较重。在真正的增值税制度下，增值税表面上由企业缴纳，但是企业可以通过商品定价，将税负转嫁给最终消费者。因此，世界银行在计算各国“总税率”指标时，并不包括增值税。在中国的增值税征管实践中，增值税抵扣链条没有彻底打通，进项税抵扣不足，企业无法充分转嫁。

因此，短期看，增值税调减对企业税负仍有实质性影响，有下调的必要性。长期看，应推动完善增值税抵扣链条，减少税制中存在的扭曲效应，使增值税成为真正对企业“中性”的税收。

三是个人所得税的税负结构不合理，中低收入群体的税负太重。个人所得税是调节收入分配的有力工具，理论上应该主要面向中高收入群体，将中低收入群体尽可能排除在外。2016年，中国纳税人数量已经占到城镇职工人数的82%，中低收入工薪阶层成为纳税主体，税负偏重。相反，一些高收入群体的税收征管没有做好，该收的税没收上来。为了保证税收收入，导致中低收入群体适用的起征点过低、税率偏高。

因此，短期看，可降低个人所得税税率，提高起征点。长期看，应不断加强对高收入群体的税收征管，加大处罚和威慑力，更好地维护社会公平。

四是积极的财政政策应该更加积极。当前我们应该汲取欧洲经济复苏中的教训，国际金融危机后欧元区由于财政体制存在缺陷，需求管理财政政策发力不足，拖累了经济复苏，现在复苏之后，又导致经济增长势头不稳固。财政政策直接作用于实体经济，传导路径短、见效快、力度较强，能有效支撑经济增长。当前我国财政政策空间充足，财政政策力度主要是受中央财政赤字安排偏低的约束，中央财政赤字仍有扩大的空间。应完善转移支付制度，提高财政资金使用效率。目前一些地方政府因资金配套不足，导致中央专项转移支付资金闲置，亟需盘活几万亿国库资金。同时，财政资金碎片化使用，如何集中力量办大事、补短板也有改善空间。

总之，我国可以实施更加积极的财政政策，不存在所谓的资源约束。

综上，我认为，当前中国经济的主要矛盾是有效需求不足，应坚持“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，宏观调控应在短期需求管理和结构性改革之间更好地权衡，更加侧重于以改革的思路进行短期需求管理，稳定经济增长、稳定市场信心，夯实经济发展的基础，才能为进一步深化供给侧结构性改革创造条件。