学者

今天，我就如何理解“积极财政政策要更加积极”谈一些看法，分几个层次来说说自己的认识。

我认为，“积极财政政策”的经济学解释就是：扩张性而着力发挥其功能的财政政策。积极的财政政策从经济学的角度来说，首先是带有扩张性的。而除了扩张之外，要特别强调财政政策有它自己不可替代的功能，要把它的功能更着力地发挥好。

从2010年的两位数的高速增长的状态以来，中国经济一路寻求软着陆，基本上形成了L型展缓。从2015年下半年到现在，中国的宏观经济运行在6.7%-6.9%这个很窄的区间内波动，是一个平台状，大写的L型，尾巴已经拉出来。

但由于有外部的不利因素，我们下半年和未来一段时间的经济，要往下走。大家都心生疑虑或者恐惧这样的新形势，经济已遭遇了不确定性和新的下行压力，就必须按照宏观调控所说的“相机抉择”做出政策调整。中国货币政策年初还在讲稳健、中性，现在变成了稳健概念之下“松紧适度”。主要就是怎么松的问题，货币政策已经几次出手，要定向宽松。但是把它总结在一起，既有向农这方面的宽松，又有向中小微这方面的宽松，最近还有向大企业、成规模企业的宽松。所以货币政策的定向宽松加在一起，已经带有全面宽松的特征了。这时，财政政策在货币政策松紧适度的情况下，怎样掌握好更加积极的问题？

新的宏观政策，是具有可行性的。货币当局存在适度“松”的操作空间，如准备金率、利率、公开市场操作。财政政策要配合货币政策来实施总量扩张，那么它的扩张度加码的操作空间，一定会涉及到提高赤字率，“不提高赤字率的积极财政政策是耍流氓”。但是实际生活中，有没有可能走财政正规的程序，做预算调整方案，提高赤字率，加大债务年度发行规模？我现在看不到这方面的迹象。严肃地讲，财政是必须走预算程序来提高赤字率、加大发债规模的。

积极的财政政策一个非常重要的定义就是优化结构。优化结构应该被纳入当前中国所讨论的财政政策更加积极的视角，而且要特别加以强调。因为这个视角正好是紧密结合着构建现代化经济体系的主线——供给侧结构性改革，结构的优化就要区别对待。

当下更多要解决的是适当松的问题，而适当松的同时怎么处理好结构优化的问题，这一定是财政要唱主角的。更加积极的财政政策一定要在结构优化方面，利用我们现在财政政策内在的功能，充分地体现它怎么在结构优化这方面有所作为。财政政策不能否认在必要的时候提高赤字率、提高发债这方面的力度。但是结合着提高赤字率和更多的发债，把资金筹集、运用起来的时候，到底怎么样合理地区别对待？怎么样补短板？怎么样去通过结构优化，支撑中国的高质量发展，支撑中国在升级版轨道上的发展？

从宏观视角来看，面对全局，由财政政策更积极地去推进结构优化，是财政部门无可替代的义不容辞的职责。

积极财政如何更加积极，具体体现在以下几个方面。

第一，赤字安排。我们可以讨论下一年是否经过法定的预算程序，适当提高中国的赤字率。今年官方报的是2.6%，我们前两年曾经报3%，明年至少可以先提高到3%。把3%作为一个预警线，我们抬高到3%，不会有什么大的风险。世界经济危机发生之后，欧盟成员国也没有守住3%的预警线，适当超出一些，实践证明不会有什么特别大的问题。我们现在只是设想，有必要的话可以提高到3%，后续年度再提高一点，我觉得也不会有太大的风险，但是一定要审慎考虑。

第二，举债安排。和赤字率提高相关的还有中国的国债和公债（包括地方债），合在一起作还本付息各个年度的通盘考虑，以掌握好各个年度的举债规模。举债规模跟赤字率提高是正相关的。如果我们适当提高赤字率，假定在未来几年还本的压力比较均匀，明年和后几年度弥补赤字的举债的规范机制就可以更积极地运用。假定未来几年还本的压力是比较均匀的，那么就应该更多地考虑每个年度适当多举一些债。

地方隐性债到底是多少？原来的存量已经消化得差不多了，现在新出现的是跟着融资平台的暗中操作，跟着所谓产业引导基金中可能产生的新的负债，以及PPP概念下地方政府卷进去未来更多的负债。到底是多大的压力，现在真的没有一个很清晰的判断。但这个局面还是可以控制的。

具体的地方隐性债，还有待于加强调查研究。一方面防范风险，另外一方面也不要有意地去渲染一些极端化的过度悲观的说法。我觉得还是要尽量说得中肯一些、全面一些。举债的安排和赤字有一定关系，是带总量扩张特征比较鲜明的一个更加积极的要因。

第三，结构性减税。我觉得要特别强调，这也是企业家反复发声的地方。最新的一轮是关于大规模减税的几条建议，网上热传。中央说得更加积极，当然要包括减税空间的进一步运用，关键是到底怎么样减税？中国现在算全了，也就18种正税，还不会让一个企业全碰上。企业碰到的税哪个还可以再减?比如营改增以后，增值税的标准税率17%，往下降一个点，把中间那一档税率从11%变成10%。克强总理说今年要减税负8000亿元，加上税外负担的另外3000亿元的降低，今年整体要减轻企业和纳税人负担1.1万亿元。在前5年减了3万多亿元负担以后，今年明显加码，一年就要减1.1万亿元以上。在这方面再加码，更多减一点，就得继续考虑还能减什么？

企业所得税方面，中小企业减半征收，已经明确说了，到2020年以前不变。减半征收，就是25%的税率变成12.5%，比特朗普减税的力度还大。小微企业也有一个类似的“起征点”，已经一抬再抬，抬得已经相当高了。企业所得税还能打什么主意？是不是给大型企业，如中石油、中石化再减税？就得再讨论。企业所得税还有一个操作点，这就是企业的研发投入，原来说可以抵扣到150%，后来又提高到175%，现在能不能考虑再抬高一点，抬高到200%、250%？这是可以进一步讨论的。这是国家支持企业进一步释放潜力、释放活力和创新发展的一种体现。

当前中国企业减税已经没有多少可以操作的空间，企业真实的负担是税外的。宗庆后说娃哈哈要缴500多种各种各样的收费，但是笼统地说这都是税负太重。后来，管理部门说宗庆后没说对，那些都是税外负担。所以，企业想要真正降低负担，不能光讲税，一定要把税外的各种各样的其它负担都放入眼界，要看全景图。

还有一个隐性的负担，就是为官不为。中央也专门下了文件，官场要有所作为。但是如果没有一个系统性的改造，没有配套改革，就是给你拖着，这个时间成本的负担更要命，市场的机会也就丧失了。这是一个整顿澄清吏治、以合理激励改变“为官不为”才能解决的问题。

还有支出结构的优化，在扩大内需方面，应该有更积极的举措。财政在这方面应该以增加有效供给来引领需求潜力的释放，比如说“有效投资”。重点建设支出，还有PPP要对公共工程、基础设施、产业新城建设运营、产业园区的开发等领域加大支持力度。教育改革、科技创新也事关发挥科技“第一生产力”的重大作用，它对于中长期的影响是十分重要的。这些是积极财政可以也应当努力做到的。

但不能光讲教育投入。中国的教育现在看起来硬件一般都非常好，可软件真的是不敢恭维。钱学森之问怎么破解？学校不能光有像样的大楼，有一些新的设备，还必须要有先进的教育理念，必须要有教育改革，财政还得花钱买机制。

科技创新方面，科研系统按目前官本位、行政化的一套进行管理，实际上完全违背了科研规律。对于中国真正的创新一线人才（包括和企业、政产学研结合的课题组），是非常刻薄的待遇。我们现在没有人讲知识分子政策，管理环节没有人讲科研规律。这是中国现实的问题，财政支持教育、支持科技，还得争取把机制调好。

此外，我们的社保体系还要进一步让老百姓有信心，减少这方面的“预防性”储蓄。大家开始更多注重扩大消费的内需了，我们的基本公共服务一定要做好户籍改革、新农村建设、精准扶贫、社会扶贫等方面的工作，以及更好的政策托底，要托得更精准，更能够把钱花到该花的地方。

最后，企业改革、金融改革还要破解约束。大家都说不能搞那么多刚性兑付，但是碰到事情了不刚性行吗？发改委、财政部这两个综合管理的调控部门，一定要意识到，要一起来推进配套改革，去改造软预算约束——涉及到市场主体、银行和金融机构，还有很多地方基层政府。克服这个弊病才可能有新的局面，使金融像金融，财政像财政，市场像市场。