观点

美国的“301条款”

301条款是美国《1974年贸易法》第301条的俗称。它最早见于《1962年贸易扩展法》，后经《1974年贸易法》《1979年贸易协定法》《1984年贸易与关税法》，尤其是《1988年综合贸易与竞争法》修改而成。后来，301条款逐渐成为指代美国对外国采取单边贸易制裁行动的代名词。

美国的301条款有狭义和广义之分，狭义的301条款仅指《1974年贸易法》第301条。广义的301条款是指《1988年综合贸易与竞争法》第1301-1310节的内容，包含一般301条款、特别301条款和超级301条款及具体配套措施等，因此也被称为301条款制度。

一般301条款主要应用于具体的商品贸易中，如果美国认为某国违反了贸易协定或从事“不正当”或“不合理”行为，并对美国商业造成负担，就可以采取贸易制裁措施，这些措施包括提高关税、限制进口、撤销或暂停贸易协定优惠等绕过WTO争端解决机制实施的报复措施。

特别301条款主要关注知识产权保护和市场准入。如果某国被美国认定存在不合理或歧视性的知识产权政策或做法，美国可以采取相应行动进行制裁。

超级301条款着重于重点国家的不合理或不公正的贸易做法。超级301条款允许美国采取更强硬的措施，以应对特定国家的不公平贸易行为。

美国过去曾多次动用301条款，如1989年，美国对日本启动了301条款调查，迫使日本开放计算机、卫星、林产品等领域的市场。

美国对华301条款关税回顾

2010年以前，美国对中国动用“301”条款调查主要集中在知识产权领域。自1990年起，美国将中国列为“重点观察国家名单”，并在1991年、1994年和1996年分别使用特别301条款对中国的知识产权进行调查。这些调查历时分别为9个月、8个月和2个月，最终中美通过谈判达成了三个知识产权协议。

2010年，美国在中国入世后启动了首次301调查。在9月至12月的三个月时间，美国实施了轮胎特保案，对中国无缝钢管进行双方调查，对中国钢产品实施惩罚性关税，对中国金属丝网托盘实施惩罚关税，对中国铜版纸等征双反关税，批准对中国钢管征高额关税。

2016年6月28日，在竞选总统期间，特朗普在宾夕法尼亚州的一场集会上抛出反击中国不公平贸易行为的计划。他威胁要根据美国贸易法案的第201和301条款征收关税，他说，中国进入世界贸易组织(WTO)，铸成“历史上最大的就业机会窃取案”。

2017年，特朗普上任以后，在“美国优先”的口号下，要求重新审视中美贸易关系。

2017年3月31日，时任总统特朗普签署两项行政命令，其中一项要求在反补贴和反倾销贸易案件中更加严格地征收关税，另一项要求审查美国的贸易逆差情况及其成因。

2017年4月7日，在特朗普位于佛罗里达州的海湖庄园举行的中美首脑会晤中，特朗普和中国国家领导人达成了为期100天的贸易谈判计划。

2017年7月19日，经过百日磋商，双方未能就缩减美国对中国贸易逆差的新措施达成一致。

2017年8月14日，特朗普下令根据“301条款”针对中国“窃取”知识产权展开调查。

2018年4月3日，美国贸易代表办公室宣布了基于“301调查”建议对华加征25%关税的1300余种产品的清单。

第一批（List 1）商品被加征的关税于 2018 年 7 月生效，涉及商品总价值约 340 亿美元；第二批（List 2）于 2018 年 8 月生效，涉及商品总价值约 160 亿美元；第三批（List 3）于 2018 年 9 月生效，涉及商品总价值约2000 亿美元（当年12月1日，中美之间就相关关税问题开始谈判）。第四批（List 4）被加征关税的商品清单于2019 年 8 月公布，涉及商品总价值约 3000 亿美元，其中部分商品（List 4A）在 2019 年 9 月时被率先正式加征关税、涉及商品总价值约 1200 亿美元，剩余价值约 1800亿美元的商品（List 4B）加征的关税原定于 2019 年 12 月 15 日生效。

2019 年 12 月 13 日，在List 4B清单商品关税生效前两天，中美就第一阶段经贸协议文本达成一致，美国取消原定于2019 年 12 月 15 日对价值约 1800 亿美元商品（List 4B）加征关税的计划。

2020年1月15日，中美在华盛顿签署第一阶段协议，美国将 1200 亿美元自中国进口商品的关税（List 4A）从 15.0%降至 7.5%，协议于 2020 年 2 月 14 日生效。

2021年10月8日，美国贸易代表办公室公布 549 项关税豁免商品清单《Index of 549 Previously Extended Exclusions》并征询公众意见。2022年3月23日，美国贸易代表办公室宣布豁免其中的 352 项自中国进口商品的关税，该规定适用于在 2021年10月12日 至2022年12月31日之间进口自中国的商品。

2022年5月3日，由于List 1、2以及List 3即将到期，美国贸易代表办公室发布关于 301 关税复审的通知，以考虑是否延期加征。

301调查四年行动回顾报告的主要内容

2024年5月14日，在对中国的301条款关税进行历时近两年的复审之后，美国贸易代表办公室发布了题为《301调查四年行动回顾：中国在技术转让、知识产权和创新方面的行为、政策和实践》的报告（FOUR-YEAR REVIEW OF ACTIONS TAKEN IN THE SECTION 301 INVESTIGATION: CHINA’S ACTS, POLICIES, and PRACTICES RELATED TO TECHNOLOGY TRANSFER, INTELLECTUAL PROPERTY, and INNOVATION）。

这份报告长达193页，该报告称，“301条款关税已成为改变中国部分技术转让相关法案、政策和做法的有效工具”（the section 301 tariffs have been an effective tool in changing some of China’s technology transfer-related acts, policies, and practices.），取得了一些积极进展，但中国并未消除许多与技术转让相关的行为、政策和做法，而这些行为、政策和做法继续对美国的商业造成负担或限制。该报告认为，中国并未追求根本性改革，而是继续以前的做法，并在某些情况下变得更激进，包括通过“网络侵入”和“网络窃取”，试图获取和吸收外国技术，这进一步加重或限制了美国的商业。

报告还称，中国的报复性关税对美国总体经济福利有轻微负面影响，对整体经济的价格和就业影响不大，而在受关税直接影响最大的10个行业，对美国的生产相反产生了积极影响。报告称，对华301条款关税，无论是从总体还是从特定商品层面看，有助于减少美国从中国的进口，并增加从其他来源，包括美国盟友和伙伴的进口，如果这种转变持续下去，可能会提高美国供应链的多元化程度和弹性。

报告建议增加或提高某些战略行业产品的 301 条款关税，因为许多行业是中国争夺主导地位的目标，这些行业包括：电池部件(非锂离子电池)、电动汽车、面罩、锂离子电动汽车电池、锂离子非电动汽车电池、医用手套、天然石墨、其他关键矿物质、永磁体、半导体、船岸起重机、太阳能电池(无论是否组装成模块)、钢铁和铝产品、注射器和针头等。

美国贸易代表戴琪在该报告发布后声明称：“经过对301条款关税的法定报告的彻底审查后，并考虑了我的建议，拜登总统指示我采取进一步行动，鼓励消除中国不公平的与技术转让相关的政策和做法，这些政策和做法继续拖累美国的商业，并损害美国工人和企业的利益。”

美国本次对华加征的主要关税

5月14日当天，在对华加征301条款关税四年期复审结果报告发布后，美国白宫官网发布题为“Memorandum on Actions by the United States Related to the Statutory 4-Year Review of the Section 301 Investigation of China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation”的文件，拜登列举了对中国加征关税的所谓五大“理由”，比如“301条款关税在一定程度上有效减少了美国民众和商业对中国相关行为、政策和做法的影响”；“额外的301关税将激励中国消除相关行为、政策和做法”。

同时，白宫官网发布题为《拜登总统采取行动保护美国工人和企业免受中国不公平贸易行为的影响》的情况简报（FACT SHEET: President Biden Takes Action to Protect American Workers and Businesses from China’s Unfair Trade Practices），根据该简报，拜登政府除继续保留其前任特朗普政府实施的对华关税政策之外，还对产自中国的电动汽车、半导体、太阳能电池、港口起重机、钢铁和铝材以及医疗用品等总价值约180亿美元的商品加征从25%到100%的关税，具体从价税率与清单如下：

- 部分钢铝产品的关税率在2024年从0-7.5%提高至25%；

- 半导体的关税率将在2025年从25%增加至50%；

- 电动汽车的关税率在2024年从25%增加至100%；

- 锂离子电动汽车电池的关税率在2024年从7.5%提高至25%；

- 锂离子非电动汽车电池的关税率将在2026年从7.5%提高至25%；

- 电池零件的关税率在2024年从7.5%提高至25%；

- 天然石墨和永磁体的关税率将在2026年从零提高至25%；

- 部分其他关键矿物的关税率在2024年从零提高至25%；

- 太阳能电池（无论是否组装成模块）的关税率在2024年从25%提高至50%；

- 港口起重机的关税率在2024年从0%提高至25%；

- 注射器和针头的关税率在2024年从0%提高至50%；

- 某些个人防护装备，包括呼吸器和口罩的关税率在2024年从0-7.5%提高至25%；

- 医用和手术用橡胶手套的关税率将在2026年从7.5%提高至25%。

在白宫就“拜登总统保护美国工人和企业免受中国不公平贸易行为影响的行动”举行的新闻发布会上，白宫经济顾问莱尔·布雷纳德称，通过此次提高关税，将把低价的中国产品排除在美国之外，培育与去碳化相关的本国产业。

美国对华加征关税对中国的影响

美国对华加征关税恐引起其盟友效仿。过去一年来，欧盟以收到企业投诉为由，对中国多个行业领域发起了竞争调查。以新能源汽车为例，2023年9月13日，欧委会主席在年度欧盟国情咨文上宣布，将对中国生产的电动汽车展开反补贴调查。2023年10月4日，欧盟委员会发布通知，对原产于中国的新型电池电动汽车进口产品启动反补贴调查。根据欧盟相关法律，今年的7月4日将是欧盟出台包括关税或配额在内临时措施的最后期限。同时，自今年4月开始，中国新能源“产能过剩”成为西方政客炒作的热点话题。4月初，美国财长耶伦在访华前就对媒体放风，渲染中国电动汽车、太阳能电池板和其他清洁能源产品产能过剩的问题。在4月4日至9日访华期间，耶伦重申中国三大新能源领域产能过剩，可能会伤害美国。4月16日，德国总理朔尔茨访华，再提对“产能过剩”的关切。而中国欧盟商会主席则声称中国“全面产能过剩”。在此背景下，由于美国对中国新能源汽车等加征高额关税的刺激，欧盟或加快步伐，出台对进口自中国的电动车加征临时关税的措施，美国的其他盟国也或将跟随美国，采取类似措施。

中美贸易将持续下跌，稳外贸压力增大。2021年以来，拜登政府不仅延续对华加征关税措施，还鼓噪对华“脱钩断链”“去风险”，打造“小院高墙”，搞“友岸外包”“近岸外包”。

2021年10月，拜登提出并主导印太经济框架，该架构侧重于“公平”和“有弹性”的贸易，供应链弹性，基础设施、清洁能源和脱碳，税收和反腐败四个关键支柱；2022年4月，美国众议院议员提出《西半球近岸外包法案》；2022年6月，在第九届美洲峰会上，拜登提出构建“美洲经济繁荣伙伴关系”，其中重点是与拉美国家进行“友岸外包”。美国力求突破供应链合作的时空限制，不再局限于墨西哥等美国周边国家，而是要辐射整个西半球，包括拉美在内的所有与美国具有所谓共同价值观的盟友都将纳入其中，摆脱对中国的依赖。在此背景下，伴随着全球产业链供应链的新一轮重构，中美贸易格局出现重大变化。目前，中国已不再是美国最大的进口来源国。以第一季度中美贸易为例，2024年1-3月，虽然美国继续保持中国最大单一贸易伙伴国地位，但中美双边贸易同比下跌了4%，出口同比下跌1.3%，进口同比下跌10.7%。而2023年第一季度，中美双边贸易较2022年同比已下跌13.1%，其中出口同比下跌17.0%，进口下跌1.7%。

图1 2015年-2024年1-3中美贸易情况（单位：千美元）

数据来源：海关总署，亚布力中国企业家论坛研究中心

图2 2023年1月以来中美双边贸易情况（单位：千美元）

数据来源：海关总署，亚布力中国企业家论坛研究中心

虽然中美贸易在持续下降，但如前所述，美国依然是中国最大的单一贸易伙伴国，在中国对外贸易中有举足轻重的地位。以第一季度中美贸易为例，中美贸易在中国对外贸易中的占比达11.19%，对美出口占中国对外出口总额的14.8%，对美贸易创造的顺差占中国对外贸易顺差总额的40.8%。在中国海关发布的统计数据中，第一季度录得出口数据的257个贸易伙伴，对美国的出口比对其中210个贸易伙伴的出口总和还多34亿美元。这足见对美贸易在中国外贸中的地位。

按照目前的发展趋势，在新的关税压力下，中美之间的贸易将进一步下跌，也给中国稳外贸带来新的挑战。

对华加征关税给中国经济增长带来一定压力。目前，中国消费低迷，社会投资疲弱，美国对华加征关税，虽然加征关税商品总价值不高，但对市场信心带来一定冲击，也将使中国极具比较优势的“新三样”出口承压。这将对中国实现今年的经济增长目标带来一定冲击。此外，美国对华加征关税，将推动正在重构的全球产业链供应链加快重组，部分产业外迁步伐可能会加快。而中国相关部门采取何种应对措施？贸易战火是否会重燃？这都将带来不确定。

对企业而言，美国对华加征关税，将使中国部分行业企业“走出去”步伐加快，受关税影响的相关产业制造商有可能把工厂设在美国、墨西哥、加拿大或者其他能享受美国关税豁免的国家与地区。而钢铝、电池、太阳能、医疗防护品等部分以美国为主要出口市场的企业订单减少，企业成本将会有一定程度的增加。

美国对华加征关税的应对措施

回顾2018年以来美国对华加征关税的历程，针对美国的加税措施，中国也针锋相对，宣布了数轮对美国商品征收报复性进口关税的计划。经过几个回合的较量，不过最终双方还是回到谈判桌上，经过十几轮长达一年多的磋商，终于在2019年12月13日晚就双方贸易协议文本内容取得一致，并于2020年1月15日在华盛顿签署第一阶段贸易协议，中美贸易战暂时止战。不过，当时的贸易战，特朗普并没有祭出其他的组合制裁措施。

本次美国再度对华加征关税，是拜登对中国实施高端芯片禁运等一系列技术脱钩、制裁，战略上遏制中国等组合措施之后采取的又一行动，中国将如何应对也受到各方关注。

不过，我们认为，对于美国此次对华加征关税以及中美竞争等问题，中国最好的应对策略还是做好自己的事。

从宏观层面看：一是坚持市场取向改革。二是扫除创新的体制机制障碍。三是主动参与世界贸易体系的重构。四是构建公平竞争体制。五是要完善产权制度保护私有产权。六是激发和保护企业家精神。七是进一步降低税费。

从微观层面看：一是不断创新，抢占技术制高点。二是保证产品品质，提升企业实力。三是未雨绸缪，做好风险预案。四是制定国际化战略，积极“走出去”参与“一带一路”共建。五是稳定客户资源，拓展多元市场。六是发挥比较优势，全球整合资源。