观点

政府工作报告的三大亮点

今年的政府工作报告有很多往年少见的新亮点。

第一个亮点，稳增长的财政与货币政策力度引人注目。2021年中央经济工作会议提出“稳增长”的主要目标，总理在今年的政府工作报告中显著体现了这一点。具体而言，货币政策和财政政策的力度都非常大。货币政策方面，央行今年一季度扩表（扩大资产负债表）7400多亿元，已经超过去年全年水平，政策力度非常大。财政政策的力度更大。今年用于拉动地方政府投资的专项债为3.65万亿元，在此基础上又提出2.5万亿元的减免税收。这是个非常庞大的数字，因为全国每年的一般财政收入为20万亿元左右，2.5万亿元就意味着今年仅仅减税就会达到10%以上，表明中央政府保市场主体的决心很大，力度少见。

第二个亮点，对“双碳”路径有了新表述。今年的政策目标中明确提出“‘双碳’目标要切实可行”。我个人的理解，这是要对过去几年一些地方把落实“双碳”目标搞成运动式减排的情况做出调整，非常必要和及时。

北大国发院每年会出一份大型报告，今年报告的内容就是关于中国的“双碳”路径。在这份报告里，我们对中国实现“双碳”目标做了评估。结果发现，按照“十四五”规划，我们即便稳步降低碳排放，到2030年也可以实现“碳达峰”目标。目前我国的煤炭在能源消费中的占比为60%，在全部碳排放中的占比为80%。按照“十四五”规划，我们的能源效率每年要提高3%，煤炭在全部能源消费中占比要降低10%，折合下来，每年碳排放下降1.65%。1.65%加上3%，即碳排放可以下降4.65%。此外，排放技术升级方面还有潜力可挖，使碳排放可以降到更低。如果每年的排放效率再提高0.8%—0.9%，那么基本上就可以对冲掉经济增长5.5%产生的碳排放量。

今年政府工作报告中对“双碳”的新提法，也为煤炭工业指明了一条路。两会上，总书记在参加内蒙古代表团审议时提到，我国仍然是以煤炭为主要能源的国家，煤炭在中国全部能源消费中占大头，即使在“十四五”期间降低10%，占比仍将达到50%。即便“十五五”期间占比再降低12.5%，仍将占比37%。这意味着到2030年，煤炭在我国的能源消费里仍将保持较高比重。

怎么用好煤炭？我认为要依靠一些清洁煤炭的技术，比如煤制气、煤制油等。尽管这些技术现在看起来不太划算，但只要有投入，让它们像新能源一样发展起来，价格还可以继续降，也许未来和太阳能一样，能把成本降到火电成本以下。

第三个亮点，对房地产调控有了新表述。数据显示，房地产在去年下半年是负增长。房地产产业链条非常长，不只是卖房子，也不只影响建筑业。房地产行业好，建材、家电行业才会好，因为大家买了房都要装修、买家电。如果房地产行业进入负增长，整体消费也会跟着往下走。2021年，我们经济增长减速，很大部分原因就是由于房地产行业负增长。

总理在今年的政府工作报告中提出，房地产应该“鼓励长租房”。怎么鼓励？我们好像总是拿不出切实可行的办法。我认为这件事其实也不难。比如当开发商拿到一块地后，政府要求他必须把其中的四分之一拿出来建长租房。开发商自己干不了的，可以找合作者，剩下的事情市场总会解决。

总理在政府工作报告里提出，在保证“房住不炒”的基础上“因城施策”。现在我们也看到很多城市开始行动起来，有些城市已经把首付降到了20%。但事实上，我又有些担心房地产行业在今年下半年过热。自疫情以来到去年年终，房地产对于经济复苏起到了非常重要的作用，但由于去年上半年房地产过热，中央出台了“三条红线”，最后对房地产的打击非常大。因此，还是应建立起房地产调控的长效机制，避免出现去年那样政策上的大起大落。

保增长的重点在“促消费”

今年，我们要保5.5%的经济增长率。重点在哪里？5.5%并不是一个轻易就能达到的目标。我自己测算了中国经济的潜在增长率为4.65%—6.5%，中位数刚好是5.5%。过去两年的实际增长率平均为5.2%，所以今年要达到5.5%的目标有难度。从1—2月的情况来看，我们目前所采取的宏观政策对稳增长起到了很大作用，但效果能不能持续？我们要谨慎看待。

从财政政策方面来看，基建投资是政府财政支持力度最大的一个领域，但从2018年开始，基建投资对经济增长的贡献一路下行。过去两年，政府支持基建的力度仍然非常大，但基建每年的增速仅为2%—3%，转化为经济增长率已经是很小的数字。今年的基建增速能不能达到7%—8%甚至10%？我感觉有难度，主要是如下两个原因：

第一，基建经过20多年高速发展，地方政府能找到的好项目越来越少。中央也发了文件，认为高铁不能再像以前那样发展，很多高铁线路不赚钱。地方政府对基建的感受恐怕也是一样的。

第二，2018年以来，中央对地方政府去杠杆的要求越来越高，导致地方政府陷入两难境地：一方面是中央需要它们投资，但给的钱不够。从往年的情况来看，地方政府提出的基建总额都在30万亿元以上，即便这30万亿元可以分好几年，但折合到每年恐怕也远远不止3.65万亿元；另一方面，地方政府如果想把很多大项目做成，必须去市场上融资，负担起商业性债务，这又与中央提出的去杠杆要求相悖。两难之下，地方政府对投资的积极性下降。

即使地方政府愿意去投资，我们也要对债务问题保持警惕，特别是地方政府的商业性债务。城投债在2020年增加4万多亿元，去年又增加6—8万亿元，可见增速很快。同时，这些商业性债务的还款期限很短，地方政府很快就会面临偿付问题，最后又要来一次债务置换，不可持续。

从货币政策方面来看，货币政策的效果越来越差，很重要的原因是民营企业并没有从多发的货币和降低的利率中获益。比如央行多发货币使利率从3.5%降到3%，国有企业从中获利更多，民营企业的利息通常至少是7%—8%，甚至10%以上，利率一点点的变动传导到民企几乎可忽略。

同时，在预期减弱和需求不足的情况下，民营企业也不愿去贷款。我们希望通过给企业免税、减少金融负担，促使企业通过借钱来维持经营，把工人留下来。这相当于是政府单方面想让企业借钱去保就业，但不符合企业的基本逻辑。我们现在的货币政策是微观传导机制有问题，深层的原因是对民营企业一直存在歧视，表层和短期的原因是大家的预期减弱。

综上所述，我认为这两年政策把着力点放在供给侧需要反思。

过去两年，我们的出口增速很快，去年达到20%以上，已经回到本世纪前十年的超高水平。今年出口的增速可能为10%—15%，这还是比较乐观的估计，折算下来对GDP增长的贡献仅为1.5%—2%，因此拉动GDP主要还靠国内需求。

目前，政策把着力点放在供给侧，但现在全国产能过剩、产品滞销。我们要知道经济是个闭环，每一年的总生产应该等于总需求。如果产能过剩时还鼓励企业多生产，明显不符合经济学原理。

在需求端，投资受制于预期下降，所以必须提振国内消费。

一般的看法是，如果想提振消费，大家的收入必须提高，否则消费上不去。但是，凯恩斯在一百年前就告诉我们，消费想上去是有办法的， 即促进“自主性消费”，即不依赖于收入的消费部分。因此，当经济增速没有达到潜在增长率时，应该进行需求管理，刺激消费，政策应该把重点放在提升老百姓的消费能力上。

怎么提升？当然不能靠内生型消费（收入增长驱动），我仍然坚持这两年来的呼吁——给老百姓发现金促消费。比如，从今年促进地方投资的3.65万亿元专项债中拿出三分之一来增加消费，平均给全国每人发1000块钱左右，以电子货币的形式让大家限期使用。通过消费乘数（3或者5）计算可知，每人1000元左右可以带动4.5万亿元至6万亿元的消费，可以形成相当大的消费规模。

同时，我们的疫情防控应该做到“既精准又开放”。现在正处在全球第四波疫情。鉴于目前香港疫情的严重性，我们继续实施严防严控的措施很有必要。但当这波疫情压下去之后，未来要努力尝试不再通过封社区、限制城市间通行等方式来控制疫情，因为国内消费和出行密不可分。一旦整个社会的商业活动停滞，经济复苏就会付出巨大的代价。

我们在技术上已经可以做到非常精准的疫情防控，现在还有一种核酸检测可以当场出结果。类似这样的防疫技术研发可以加快，使用范围扩大，争取以后能推广到每个机场、餐厅和酒店。中国有聪明才智的人非常多，应该能很快找到一条“既精准又开放”的防疫路径，让我们在防疫的同时不再严重影响消费。

总而言之，今年的政府工作报告看点非常多，我们面对的挑战也非常大，促消费仍然是重点中的重点。

文章来源于北大国发院

（姚洋  北大国发院院长、南南学院执行院长、中国经济研究中心主任）