振兴消费仍是中国经济的挑战

2022/04/24


政府工作报告的三大亮点


今年的政府工作报告有很多往年少见的新亮点。


第一个亮点,稳增长的财政与货币政策力度引人注目。2021年中央经济工作会议提出“稳增长”的主要目标,总理在今年的政府工作报告中显著体现了这一点。具体而言,货币政策和财政政策的力度都非常大。货币政策方面,央行今年一季度扩表(扩大资产负债表)7400多亿元,已经超过去年全年水平,政策力度非常大。财政政策的力度更大。今年用于拉动地方政府投资的专项债为3.65万亿元,在此基础上又提出2.5万亿元的减免税收。这是个非常庞大的数字,因为全国每年的一般财政收入为20万亿元左右,2.5万亿元就意味着今年仅仅减税就会达到10%以上,表明中央政府保市场主体的决心很大,力度少见。


第二个亮点,对“双碳”路径有了新表述。今年的政策目标中明确提出“‘双碳’目标要切实可行”。我个人的理解,这是要对过去几年一些地方把落实“双碳”目标搞成运动式减排的情况做出调整,非常必要和及时。


北大国发院每年会出一份大型报告,今年报告的内容就是关于中国的“双碳”路径。在这份报告里,我们对中国实现“双碳”目标做了评估。结果发现,按照“十四五”规划,我们即便稳步降低碳排放,到2030年也可以实现“碳达峰”目标。目前我国的煤炭在能源消费中的占比为60%,在全部碳排放中的占比为80%。按照“十四五”规划,我们的能源效率每年要提高3%,煤炭在全部能源消费中占比要降低10%,折合下来,每年碳排放下降1.65%。1.65%加上3%,即碳排放可以下降4.65%。此外,排放技术升级方面还有潜力可挖,使碳排放可以降到更低。如果每年的排放效率再提高0.8%—0.9%,那么基本上就可以对冲掉经济增长5.5%产生的碳排放量。


今年政府工作报告中对“双碳”的新提法,也为煤炭工业指明了一条路。两会上,总书记在参加内蒙古代表团审议时提到,我国仍然是以煤炭为主要能源的国家,煤炭在中国全部能源消费中占大头,即使在“十四五”期间降低10%,占比仍将达到50%。即便“十五五”期间占比再降低12.5%,仍将占比37%。这意味着到2030年,煤炭在我国的能源消费里仍将保持较高比重。


怎么用好煤炭?我认为要依靠一些清洁煤炭的技术,比如煤制气、煤制油等。尽管这些技术现在看起来不太划算,但只要有投入,让它们像新能源一样发展起来,价格还可以继续降,也许未来和太阳能一样,能把成本降到火电成本以下。


第三个亮点,对房地产调控有了新表述。数据显示,房地产在去年下半年是负增长。房地产产业链条非常长,不只是卖房子,也不只影响建筑业。房地产行业好,建材、家电行业才会好,因为大家买了房都要装修、买家电。如果房地产行业进入负增长,整体消费也会跟着往下走。2021年,我们经济增长减速,很大部分原因就是由于房地产行业负增长。


总理在今年的政府工作报告中提出,房地产应该“鼓励长租房”。怎么鼓励?我们好像总是拿不出切实可行的办法。我认为这件事其实也不难。比如当开发商拿到一块地后,政府要求他必须把其中的四分之一拿出来建长租房。开发商自己干不了的,可以找合作者,剩下的事情市场总会解决。


总理在政府工作报告里提出,在保证“房住不炒”的基础上“因城施策”。现在我们也看到很多城市开始行动起来,有些城市已经把首付降到了20%。但事实上,我又有些担心房地产行业在今年下半年过热。自疫情以来到去年年终,房地产对于经济复苏起到了非常重要的作用,但由于去年上半年房地产过热,中央出台了“三条红线”,最后对房地产的打击非常大。因此,还是应建立起房地产调控的长效机制,避免出现去年那样政策上的大起大落。


保增长的重点在“促消费”


今年,我们要保5.5%的经济增长率。重点在哪里?5.5%并不是一个轻易就能达到的目标。我自己测算了中国经济的潜在增长率为4.65%—6.5%,中位数刚好是5.5%。过去两年的实际增长率平均为5.2%,所以今年要达到5.5%的目标有难度。从1—2月的情况来看,我们目前所采取的宏观政策对稳增长起到了很大作用,但效果能不能持续?我们要谨慎看待。


从财政政策方面来看,基建投资是政府财政支持力度最大的一个领域,但从2018年开始,基建投资对经济增长的贡献一路下行。过去两年,政府支持基建的力度仍然非常大,但基建每年的增速仅为2%—3%,转化为经济增长率已经是很小的数字。今年的基建增速能不能达到7%—8%甚至10%?我感觉有难度,主要是如下两个原因:


第一,基建经过20多年高速发展,地方政府能找到的好项目越来越少。中央也发了文件,认为高铁不能再像以前那样发展,很多高铁线路不赚钱。地方政府对基建的感受恐怕也是一样的。


第二,2018年以来,中央对地方政府去杠杆的要求越来越高,导致地方政府陷入两难境地:一方面是中央需要它们投资,但给的钱不够。从往年的情况来看,地方政府提出的基建总额都在30万亿元以上,即便这30万亿元可以分好几年,但折合到每年恐怕也远远不止3.65万亿元;另一方面,地方政府如果想把很多大项目做成,必须去市场上融资,负担起商业性债务,这又与中央提出的去杠杆要求相悖。两难之下,地方政府对投资的积极性下降。


即使地方政府愿意去投资,我们也要对债务问题保持警惕,特别是地方政府的商业性债务。城投债在2020年增加4万多亿元,去年又增加6—8万亿元,可见增速很快。同时,这些商业性债务的还款期限很短,地方政府很快就会面临偿付问题,最后又要来一次债务置换,不可持续。


从货币政策方面来看,货币政策的效果越来越差,很重要的原因是民营企业并没有从多发的货币和降低的利率中获益。比如央行多发货币使利率从3.5%降到3%,国有企业从中获利更多,民营企业的利息通常至少是7%—8%,甚至10%以上,利率一点点的变动传导到民企几乎可忽略。


同时,在预期减弱和需求不足的情况下,民营企业也不愿去贷款。我们希望通过给企业免税、减少金融负担,促使企业通过借钱来维持经营,把工人留下来。这相当于是政府单方面想让企业借钱去保就业,但不符合企业的基本逻辑。我们现在的货币政策是微观传导机制有问题,深层的原因是对民营企业一直存在歧视,表层和短期的原因是大家的预期减弱。


综上所述,我认为这两年政策把着力点放在供给侧需要反思。


过去两年,我们的出口增速很快,去年达到20%以上,已经回到本世纪前十年的超高水平。今年出口的增速可能为10%—15%,这还是比较乐观的估计,折算下来对GDP增长的贡献仅为1.5%—2%,因此拉动GDP主要还靠国内需求。


目前,政策把着力点放在供给侧,但现在全国产能过剩、产品滞销。我们要知道经济是个闭环,每一年的总生产应该等于总需求。如果产能过剩时还鼓励企业多生产,明显不符合经济学原理。


在需求端,投资受制于预期下降,所以必须提振国内消费。


一般的看法是,如果想提振消费,大家的收入必须提高,否则消费上不去。但是,凯恩斯在一百年前就告诉我们,消费想上去是有办法的, 即促进“自主性消费”,即不依赖于收入的消费部分。因此,当经济增速没有达到潜在增长率时,应该进行需求管理,刺激消费,政策应该把重点放在提升老百姓的消费能力上。


怎么提升?当然不能靠内生型消费(收入增长驱动),我仍然坚持这两年来的呼吁——给老百姓发现金促消费。比如,从今年促进地方投资的3.65万亿元专项债中拿出三分之一来增加消费,平均给全国每人发1000块钱左右,以电子货币的形式让大家限期使用。通过消费乘数(3或者5)计算可知,每人1000元左右可以带动4.5万亿元至6万亿元的消费,可以形成相当大的消费规模。


同时,我们的疫情防控应该做到“既精准又开放”。现在正处在全球第四波疫情。鉴于目前香港疫情的严重性,我们继续实施严防严控的措施很有必要。但当这波疫情压下去之后,未来要努力尝试不再通过封社区、限制城市间通行等方式来控制疫情,因为国内消费和出行密不可分。一旦整个社会的商业活动停滞,经济复苏就会付出巨大的代价。


我们在技术上已经可以做到非常精准的疫情防控,现在还有一种核酸检测可以当场出结果。类似这样的防疫技术研发可以加快,使用范围扩大,争取以后能推广到每个机场、餐厅和酒店。中国有聪明才智的人非常多,应该能很快找到一条“既精准又开放”的防疫路径,让我们在防疫的同时不再严重影响消费。


总而言之,今年的政府工作报告看点非常多,我们面对的挑战也非常大,促消费仍然是重点中的重点。


文章来源于北大国发院


(姚洋  北大国发院院长、南南学院执行院长、中国经济研究中心主任)


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