《反垄断法》对中国经济体制改革的回应与支撑

2021/04/12

立法记忆:在争论和博弈中埋下伏笔

1993 年《宪法》修改在我国确立社会主义市场经济之后,《反垄断法》才有了生存发展的土壤。经济转型之初,整个国家的思维、理念、体制、政府职能等都还在计划经济的桎梏中,政治体制改革的配套、国有企业改革的艰巨、价格调控的重要地位、产业政策的独占鳌头……这些因素都决定了竞争政策尤其是反垄断的议题所处的弱势地位。反垄断立法既是我国市场经济的补课,也是对我国各界市场经济理念的大考。


中国《反垄断法》正式提上立法日程,引发国际上的高度关注。成熟市场经济体的反垄断经验不断涌向中国,我和我的研究团队也经常和国际同行讨论。2006 年,我与时任亚行驻中国代表处首席代表涩市彻先生进行了一次深入的讨论,我们的共识是:转型国家和成熟市场经济国家的官方主导经济政策存在很大的差异。在成熟的市场经济国家,竞争政策是与货币政策、财政政策和贸易政策并驾齐驱的经济政策,竞争政策的基础地位是不言而喻的;而与此同时,在包括中国在内的转型经济国家,官方的文件更重视产业政策,很少提到甚至完全没有提到过竞争政策。由此,我开始思考竞争政策在转型经济国家现状的成因,以及竞争政策和当时的《反垄断法》立法之间的关系。


追溯成熟市场经济国家和地区反垄断立法史不难发现,19 世纪末和20 世纪初既是反垄断成文法兴起的时期,也是资本主义从自由竞争走向垄断竞争的时期。也就是说,在发达国家和地区拥有反垄断成文法以前,竞争政策和竞争机制已经在深入地发挥作用了,通过竞争,市场经济体制自下而上地自发建立起来。与之形成对比的是,中国经济体制的建立与发展是靠自上而下的探索与引导,国家公权力不断向市场让渡,使得市场自发调节机制逐渐形成。基于截然不同的经济、社会、历史和国际背景,中国需要的是一部与西方国家“形似而神不似”的《反垄断法》。


但在当时,推崇产业政策还是主流的观念,对竞争政策和产业政策关系的认识不统一,在立法过程中引发了许多激烈的争论。《反垄断法》草案提交到全国人大以后,全国人大举行机关内部座谈会,会上有的立法官员推崇日本和韩国的产业政策的重要性和成就,坚持将“加强和完善宏观调控”的表述写入《反垄断法》条文当中。而在与经济学界的交流当中,我们专家小组的感受是:经济学家倾向于将日本和韩国的经济发展史,总结为从重视产业政策到承认产业政策的失败,尔后回归竞争政策的过程,无论是从历史的角度还是从经济实效的角度,都是批评产业政策的声音居多。


由于“加强和完善宏观调控”,更多地是强调具有计划色彩的产业政策,我们建议在条款中删除这类表述,为此,在香山饭店举办的一次讨论会上,双方直接激烈地“开杠”。由于我们丝毫不肯让步,现在的《反垄断法》第4 条表述当中,已经没有了“加强和”三个字,而是表述为“完善宏观调控”。


基于中国的国情,《反垄断法》不能过度强调产业政策,也不能没有竞争政策。最终,竞争政策依然没能形成独立的条款,而是成为了国务院反垄断委员会职责中的一个法律概念。为中国市场创造竞争的任务,从当时来看就落到了“滥用行政权力排除、限制竞争”的一章上,这一章也是几经争论才得以保留下来的。但是,如何让“竞争政策”的伏笔日后发酵,当时还没有太多的人思考过。


实施回顾:反垄断法与竞争政策珠联璧合

2008 年是《反垄断法》实施的开局之年,更是全球陷入金融危机,各国纷纷开展救市措施、动用产业政策的一年,中国4 万亿的救市产业政策,使得人们开始担忧《反垄断法》的立法博弈成果付诸东流。加之,当时中国竞争文化严重缺失,不仅很多经营者对竞争毫无认识,甚至是行业协会还堂而皇之地引导价格协调与串通;一些政府部门对竞争观念的无知,喜欢站到市场经济的最前沿,满怀好意地指挥企业定价。类似啼笑皆非的行为在当时的中国比比皆是——“生不逢时”和“怀才不遇”使得中国《反垄断法》在实施之初便面临巨大挑战。


执法常态化是《反垄断法》家喻户晓的重要推动力。从可口可乐收购汇源到“茅台五粮液”“3Q 大战”,再到后来的电信垄断调查、高通案、利乐案……,随着“三驾马车”轮番发力,《反垄断法》的曝光率和关注度与日俱增。然而,行政垄断案件却始终为数不多,其中既有反垄断执法机构在行政垄断方面执法能力不足的因素,但更深层次的是中国虽然已经实行了市场经济制度,产业政策依旧一家独大,系实际的主导经济政策,不公平不合理的准入限制、点名补贴和重点扶持比比皆是,竞争政策难以与之争锋。


2013 年,竞争政策开始发酵的契机不经意之间到来了,国家发改委发布了“产业政策与竞争政策关系”的研究项目。众所周知,国家发改委是我国最主要的产业政策机关,而产业政策主导机关开始重视竞争政策的研究,释放了一个重要的信号:竞争政策将可能在我国经济政策体系中发挥更重要的作用。最终,我和我的研究团队完成了十余万字的报告,从竞争法的角度质疑日本和韩国的产业政策经验,并建议在我国确立竞争政策的基础性地位,以及建立竞争政策与产业政策协调的体制机制。


2015 年开始,中央文件先后要求“促进产业政策和竞争政策有效协调”“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调制度”“探索实施公平竞争审查制度”“逐步确立竞争政策的基础性地位”“加快出台公平竞争审查制度”。同年,中央财经领导小组第十一次会议研究了供给侧结构性改革的议题,为公平竞争审查制度的出台实施和竞争政策培育了优渥的政治土壤。2016 年6 月,国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,公平竞争审查制度正式建立,并成为了我国落实竞争政策的关键路径。


与此同时,原国家工商总局也在部署“十三五”市场监管规划的酝酿和研究,我们的团队在研究报告中建议“实行竞争中立制度”,该建议被工商总局采纳。2017 年1 月,国务院印发“十三五”市场监管规划,规划中采用了研究报告中的表述原文,明确要求“实行竞争中立制度”。2019 年,“竞争中性原则”的表述被写入政府工作报告,党的十九届四中全会《决定》明确提出“强化竞争政策基础地位”,我国竞争政策地位逐步提高,体系日趋完善。


随着《反垄断法》中“竞争政策”这一概念发酵,一系列文件表述和制度表明,竞争政策在我国正从幕后走向前台,在经济运行中扮演更加重要的角色,产业政策也在逐步完善改进和更好发挥作用。


发展前瞻:中国市场经济的诸多期许

市场越成熟、法治越完善,《反垄断法》能够发挥的作用就越大。在市场和法治的前提都不够完备的情况下,中国《反垄断法》肩负起了市场化的重任。《反垄断法》实施之初,有过低谷和阻碍,但作为市场经济中规律性的制度,《反垄断法》发挥更大的作用是历史和经济规律的大势所趋。尤其是随着执法和竞争政策的不断深入,政府和社会各界对竞争的认识在逐步提高,未来国家经济政策体系的顶层设计和相应的制度拓展,还有许多方面值得继续期待。


一是规则的继续完善。《反垄断法》立法过程中,囿于当时立法和行政机关对市场观念的理解、对竞争政策的认识都还不够深入,致使条文上趋于保守,也有人基于当时中国《反垄断法》在某些关键问题上的妥协,悲观地认为《反垄断法》的宣示效果大于实际意义。然而,法律的实施、指南和规章的颁布、竞争政策的发展和公平竞争审查制度的出现,有力地驳斥了这个观点。而今,《反垄断法》修改已经进入本届人大的立法规划。2020 年初,我们也看到了国家市场监管总局公布的修订草案征求意见稿,其中“国家强化竞争政策基础地位”“国家建立和实施公平竞争审查制度”都表明《反垄断法》的修订,可能为中国的市场竞争规则带来许多重大的突破。


二是体制的更加优化。《反垄断法》立法之时,为了兼顾“维持有关部门分别执法的现有格局”和“为今后机构改革和职能调整留有余地”,我国最初由国家发改委、商务部和原工商总局分头负责反垄断执法,2018 年国家机构改革,国家市场监管总局反垄断局统一行使反垄断执法职能。而从全球发达国家和新兴发展中国家的经验来看,竞争政策的有效实施,需要实施机构具备独立性、专业性、权威性三个特点,如欧盟、韩国、澳大利亚和巴西,等等。目前我国的竞争机构与全球一些发达国家和新兴发展中国家,还存在差异和差距。反垄断委员会有较高的级别,但并非独立的机构,实际承担反垄断执法工作的市场监管总局反垄断局,专门负责反垄断工作,但级别不足。


“打破行政性垄断,防止市场垄断”是党的十九大报告对贯彻新发展理念,建设现代化经济体系做出的重要部署。“预防市场垄断”是各国竞争机构的共同职责,而“打破行政性垄断”则是我国《反垄断法》承担的特殊使命。特别对我国而言,无论是反垄断执法机构针对行政性垄断开展的执法,还是公平竞争审查制度对政府任意干预经济的制约,实际上都是政府部门之间的对抗,如果竞争机构没有足够的级别、权力与资源,难以保障建设现代化经济体系的现实需求。今后还需要提升竞争机构的级别,增加人员的编制,以适应强化竞争基础地位的需要。


三是优势的真正发挥。在本文写作的同时,新冠肺炎疫情正在全球肆虐,使得原本就面临着改革阵痛、中美摩擦、经济下行压力加大的中国经济雪上加霜,也使得人们重新担忧起中国是否会重拾大规模的救市产业政策,这看上去似乎是一个轮回。然而与当初不同的是,各界对竞争政策有了观念上的认识,同时也有了行政垄断执法的经验和公平竞争审查制度的落实,这是《反垄断法》实施12 年为中国市场经济法治打下的良好基础。要发挥优势应对新挑战,实际上就是继续提高观念的认识、完善并落实竞争政策的顶层设计。我对中国竞争政策、反垄断法和市场经济法治的未来满怀期待。


(黄勇  对外经济贸易大学竞争法中心主任、法学院教授)



关闭