观点

编者按：

“一带一路”倡议自提出开始，中国就非常重视生态环境的保护。2015年3月28日，在国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，就明确提出要“在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路”。 

近年来，在“一带一路”沿线，已有不少国家意识到发展不能以牺牲环境与枯竭资源为代价。部分国家已开始推行可持续发展战略，制定相关环保法律，加大环境资源保护力度，因地制宜地发展经济。 

 在我国企业对“一带一路”沿线国家投资合作的实践中，部分企业由于环保意识不足、对各国环保现状、环保立法缺乏了解，在项目投资前期对环境风险评估不足，导致项目遭遇当地民众反对或国际环保组织的阻挠甚至起诉，给项目造成停工甚至取消的风险。 

为全面充分地了解“一带一路”沿线国家的环境状况、存在的问题以及环境保护立法的进展，2020年，亚布力中国企业家论坛在万科公益基金会的支持下，开展了“‘一带一路’沿线国家生态环保立法、政策与中资企业环境风险防范”专题研究，并发布了相关报告。本文为该报告相关章节内容摘选。

一、中国企业在“一带一路”沿线投资遭遇的环境困局

“一带一路”倡议是中央统筹国内外大局所作出的重大决策。自“一带一路”倡议提出以来，中国企业在“一带一路”沿线的投资与贸易规模不断提升，“一带一路”在中国对外经贸合作中的地位越来越显著。

但是，由于各国的环境现状、立法、民众环保意识以及国内外环保标准的差异等，中国企业在“一带一路”沿线投资面临不同程度的环境困局。

一是行业本身具有高污染性带来的困局。中国企业对外投资的行业主要集中在第二产业。根据《2017中国企业海外可持续发展报告》的显示，486家样本企业中投资第二产业的占75%，其中又以能源、矿业、制造、基建等高污染行业为主。行业本身的性质使这些企业的环保压力巨大。

二是东道国的生态环境困局。“一带一路”沿线国家和地区大部分为发展中国家。历史成因使得环境问题由来已久，加之缺乏有效的生态环境监督和保护机制，导致我国“走出去”企业在生产过程中所面临的环境风险较大。

三是部分企业环保意识不强，使自己陷入被动。部分到“一带一路”沿线国家投资的中国企业在环保方面存在一些错误观点，以为“一带一路”沿线国家经济落后，民众的环保意识不强，很多国家为寻求经济发展走上了以前和我国在环境保护上“先发展后治理”的老路，因此在这些国家尤其是经济不发达国家的投资不注意保护环境，结果因为环保组织的抗议以及媒体的报道，使项目停工。

四是部分企业弄虚作假，遭到当地民众抵制。有些“走出去”企业虽然通过了环境影响评估，获得了相应的排放许可证，但有些企业为了降低成本，尽可能地降低环保要求，以致建成后的项目排放不达标，给当地环境造成污染，引起当地民众的反对围攻，且有些企业被目标国的反对党派或政客作为政治斗争的工具，使项目难以持续。

五是环保标准差异，导致项目遭遇环境困境。目前，很多“走出去”的企业在目标国投资项目，更多地是习惯于采用国内的环保标准，但有些国家在一些领域的环保标准与中国不同。有些东欧国家，尤其是加入欧盟的东欧“一带一路”国家，采用的是欧盟的环保标准，而中国企业采用的环保标准可能低于这些国家采用的标准，导致投资的项目排放不达标。一些国家因为签署了新的国际环保协议，并对国内环保立法做了修改，使企业原有的标准不适用。

六是法律知识贫乏，企业陷入诉讼。一些“走出去”的企业对东道国法律知之甚少，不了解东道国环保法律，并因污染物超标而屡遭索赔诉讼。有些企业的负责人进行投资仅凭一腔热情，并不了解东道国环境标准和各项环境保护要求。一旦发生纠纷，难以避免败诉、受罚甚至承担刑事责任的违法后果。

七是忽略忽视环保组织的影响。中国企业“走出去”在“一带一路”沿线国家进行投资合作，依然像在国内一样，习惯于搞好与政府的关系，在一些重大项目的环保许可上，虽然得到了政府机构的放行，但很多“一带一路”沿线国家的环保组织极为活跃，经常对一些他们认为不利于环境保护的项目提出质疑，并通过媒体发出环保组织的声音，有些环保组织还会组织抗议游行，甚至阻碍项目的施工，使项目遭遇困境。

八是政治因素夸大环境污染的影响。部分企业造成环境污染事故，由于事后处理与赔偿不及时，易被政治势力利用，制造“中国威胁论”“中国污染转移论”等舆论。事故影响发酵之下，我国企业往往会面临非常严苛的惩罚和不利后果。

二、中国企业在“一带一路”沿线国家面临的环境风险

近年来，随着海外投资规模的不断扩大和海外投资实践的不断发展，我国“走出去”在“一带一路”沿线投资的企业正面临着不同于传统投资风险的非商业性潜在风险——环境风险。

具体到我国，“走出去”企业所面临环境风险主要有以下几方面：

一是项目停工或终止的风险。企业在“一带一路”国家投资的项目可能已拿到环境许可证，正在建设过程当中，但因为政治原因、环保组织的介入或者当地民众的反对，导致项目在开工后停工，给企业造成极大损失。比如2011年9月，已经开工近两年、总投资约为36亿美元的缅甸密松大坝项目，就因当地民众和非政府组织的抗议而被迫叫停，项目半途而废，给中方造成数十亿美元的损失，至今复工无望。

二是面临政府管制风险。有些企业在“一带一路”沿线国家投资的项目，在建成后，因为不重视环保问题，导致排放不达标，造成环境污染事故。当污染事故影响到当地生态环境和居民生活时，当地政府会根据污染的严重程度，对企业采取处罚措施，企业可能会被要求暂停生产，进行整改，给企业带来直接的经济损失。2014年3月，中国在秘鲁最大的投资项目——特罗莫克铜矿项目也因环境问题被当地政府叫停。此时距离秘鲁项目正式建成投产仅仅三个月时间。

三是企业面临诉讼的风险。企业投资的项目在建成后，因为环保排放不达标，对当地环境造成污染，给当地民众农作物、生产生活造成影响，当地民众通过司法程序对企业发起诉讼，要求赔偿。环境污染事故一旦受到东道国的法律判决，企业除支付环境污染修复费用外，还需支付高额罚款与赔偿款。例如，首钢集团在秘鲁Hierro铁矿经营的20年里，因违反当地环保法规先后受到过四次巨额罚款。除此之外，由于跨国诉讼时间长、成本高，企业一旦进入司法程序，所需支出的诉讼费用同样不菲。

四是对企业形象的不利影响。企业除因环境污染面临停工、停产、赔偿等情况外，还有可能在海外媒体的报道发酵下，对本企业乃至国家在东道国投资部署和海外声誉产生不利影响，间接损害“走出去”企业的长远发展。中国海外投资已经历过诸多此类事故。2010年，中国投资建成的苏丹麦洛维水电站大坝在当地环境影响评估不合格，导致中国进出口银行和中水电受到多方指责。在这种舆论影响下，此后多年中国企业在世界修建水电站的行为都被认为缺乏社会与环境成本考虑。

“一带一路”战略客观上对我国“走出去”企业的海外投资环境风险管理提出了更高的要求。对于“走出去”的企业而言，如何有效控制风险、在风险发生后如何应对危机，变得尤为重要。

三、“一带一路”沿线投资的环境风险案例：密松大坝

缅甸地处热带季风气候区，降水量多。由于地势北高南低，河流大部分流向为由北向南，下游为平原三角洲地带，积水不利于排放，因此常常造成下游洪水高发。早在1952年，缅甸就有人提出在伊洛瓦底江、萨尔温江、钦敦江等河道上修建水坝，以解决下游水患的构想。

1974年，缅甸遭受特大水灾。据缅甸资料记载，当时伊洛瓦底江三角洲地区的1800多座河堤都受到了威胁。1975年，缅甸水利局副局长Dr.OhmMyint正式提出建设密松大坝。此后，因资金、技术、电力市场需求及西方制裁等因素影响，密松大坝只停留在愿景层面。2001年，缅甸政府制定了“伊洛瓦底江密松大坝多用途水利项目”规划。根据网络公开的资料显示，2006年10月，缅甸政府在第三届中国东盟投资峰会上邀请中国电力投资集团投资开发缅甸的水电。两个月后，缅甸政府与中国电力投资集团签订了谅解备忘录，计划投资建设密松水电站和其培（Chibwe）水电站。2007年4月，为密松、其培水电站建设施工提供电力的小其培水电站开工，该电站装机9.9万千瓦，于2011年9月建成。2008年12月，中电投专门面向东南亚国家的云南国际电力投资有限公司成立。2009年3月，中缅两国政府签署《关于合作开发缅甸水电资源的框架协议》。此后，中电投在缅甸伊江上游的水电开发工作全面推进。2009年6月16日，中电投云南国际与缅甸电力部水电规划司签订了伊江上游水电项目协议备忘录，决定由中电投云南国际、缅甸电力部、缅甸亚洲世界有限公司共同组建合资公司——伊江上游水电有限责任公司，三方持股比例依次为80%、15%和5%。

根据协议，伊江上游水电有限责任公司将在伊江上游开发建设包括密松、其培、乌托、匹撒、广郎普、腊撒、耶南在内的7座梯级水电站，小其培水电站为施工电源配套电站。根据媒体的报道，中电投云南国际伊江项目七座电站的总装机容量达2150万千瓦，年均发电量约1000亿千瓦时，总投资规模达200亿美元。这一项目从装机容量看，只比三峡电站的装机容量低90万千瓦，因此也被媒体称为海外的三峡项目。

中电投云南国际以BOT（Build－Operate－Transfer）形式投资兴建，项目特许运营50年后无偿移交缅甸政府。密松水电站是这七座水电站中最大的一座，堪称伊江水电项目的龙头电站，建成后也是缅甸最大的水电站。密松电站计划总投资36亿美元，年均发电能力约308亿千瓦时，原计划2017年首台机组发电。

2009年12月20日，时任国家副主席的习近平在出访缅甸期间，见证并出席了包括中电投伊江项目等一批项目在内的合作协议签署仪式。2009年12月21日，密松水电站举行正式的开工仪式。然而，密松水电站却招致缅甸部分民众和国际NGO组织的反对。

总部位于美国的著名反坝组织国际河网(International Rivers Network,简称IRN)在项目开工前就提出质疑，并通过媒体对缅甸公众施加影响。

2010年2月，设在英国的克钦民族组织（Kachin National Organization）在英、日、澳、美等国的缅甸大使馆抗议兴建密松水电站。2010年8月11日，缅甸民主联盟领导人昂山素季公开发表《拯救伊洛瓦底江的请愿书》。该请愿书称，“对（密松）项目的环境影响测评报告使人忧心忡忡，尤其是安全问题。临近水坝的断层线和陡峭庞大的水库带来了灾难的隐患，一旦地震发生，破坏程度将令人震惊。”此后，在缅甸反对党派的推动、民众的参与以及国际NGO组织的助澜下，缅甸国内反对密松水电站的抗议不断高涨。2011年9月30日，在密松水电站开工21个月之后，时任缅甸总统吴登盛在给缅甸联邦议会民族议院与人民议院主席致函时，就密松水电站项目提出了五点担忧：大自然赋予克钦邦和整个缅甸的密松自然风光将要消失；蓄水导致上游村庄被淹，村民将失去赖以生存的土地；一些私人投资种植的橡胶园、柚木园等经济园林将遭到破坏；如果发生气候反常导致的北部冰山融化、洪水、强震，最后致使密松大坝决堤，下游人民的生命将受到威胁；伊洛瓦底江将会受到影响。

吴登盛强调，缅甸政府是人民选出来的政府，要十分重视人民的意愿，解决人民提出的问题，因此决定在本届政府任期内搁置伊洛瓦底江密松水电站项目建设。吴登盛的决定得到了缅甸反对党派及部分极端环保分子的欢迎，包括欧盟与美国在内的西方国家也欢迎吴登盛的决定。此后，密松水电站建设陷入停滞。在中电投云南国际伊江项目的七个水电站中，密松水电站是最大的龙头水电站，投资效率高于其它六座水电站。如果停止密松水电站的开发，其它六座水电站的开发价值并不大，因此中电投搁置了整个伊江项目。

2012年5月，一些反对组织在当地呼吁移民返回家园。2013年3月，密松水电站项目在叫停一年半之后，中电投终于撤出了全部参建单位和设备，现场只留下部分人员看守已经建成的设施，并为已建成的移民村提供支持服务。

此后，中电投一直没有放弃重启密松水电站的努力。在缅甸领导人访华及中缅领导人会晤中，中国多次要求妥善处理密松水电站等大项目合作。但时至今日，密松水电站项目重启依然困难重重，复工前景渺茫。

（文 | 亚布力中国企业家论坛研究中心）