观点

8月2日，美国总统特朗普表示，如果TikTok不能在规定时间前完成出售，将在美国被封禁。特朗普称，不反对微软或其它美国公司收购TikTok。9月13日，据媒体报道，在微软洽购终止后，TikTok母公司字节跳动与甲骨文达成合作协议，甲骨文成为TikTok“可信技术提供商”。

这是今年第二起中资企业因美国安全审查的原因而被要求强制出售的案例。今年3月6日，昆仑万维持有的Grindr股份被转让给了美国San Vicente公司。只是与强制Grindr转让相对充裕的时间相比，特朗普只给TikTok40多天的交易期，这凸显了美国的蛮横。

一切从那次并购说起

2017年11月10日，多家自媒体平台以“今日头条史上最大收购”为题报道了字节跳动的一笔并购投资。根据当时的媒体报道，该年的11月9日，今日头条的母公司北京字节跳动科技有限公司全资收购了上海闻学网络科技有限公司旗下的Musical.ly（中文名：妈妈咪呀）。据闻学网络成立以来的融资轮次与规模，字节跳动收购Musical.ly时的市值接近10亿美元。

据公开的信息，上海闻学网络科技有限公司由朱俊和阳陆育于2013年8月联合创办，总部位于中国上海，在美国加利福尼亚州设有办公室，中美两地互设产品和市场运营团队。

2014年4月，闻学网络旗下的Musical.ly在中美同时上线。Musical.ly是一款即时音乐视频分享和互动社交应用，其特点是允许用户通过内建的乐库和特效工具快速制作出时长15秒的音乐MV，以此来进行互动娱乐和社交。该应用发布后出现冰火两重天的局面，在国内默默无闻，在美国却成为年轻人的至爱。

正因如此，后来Musical.ly将目标放在了欧美市场。2015年4月，闻学网络对Muscial.ly进行了一些修改，让用户分享更为方便，其下载量开始直线上升。2015年7月，Muscial.ly就在美国App Store的所有类别应用和摄影与录像应用中雄居下载量榜首。到2017年11月字节跳动收购时，Muscial.ly在全球累计的注册用户就已接近2亿人，被媒体评论人视为中国互联网产品出海的“奇迹”。

当Muscial.ly在海外开疆拓土的同时，字节跳动内部孵化的抖音在2016年9月上线，并迅速占领青少年网络市场。

2017年5月，抖音推出国际版应用——TikTok，开始挺进海外市场。与抖音的运营能力及发展速度比，Muscial.ly虽然发展迅速但到底不及抖音。

2017年11月，字节跳动收购Musical.ly。或许是因为觉得Musical.ly是中国公司的产品，字节跳动在收购时并没有向美国海外投资委员会（CFIUS）主动申报，从而留下CFIUS安全审查的隐患。

2018年8月1日，Musical.ly与TikTok合并，新产品继续使用TikTok的名称。

此后，TikTok彻底成为爆款，在苹果应用商店，TikTok及抖音在全球下载量最高的iOS应用排名中，长期位居榜首。当年，TikTok就覆盖了全球150多个市场，提供75种服务语言。

不过，随着TikTok的爆红，TikTok也被美国的监管机构和一些议员特别关注。

2019年2月27日，据海外媒体报道，美国联邦贸易委员会（FTC）以Musical.ly在未被收购前非法搜集13岁以下未成年人信息为由，向TikTok处以570万美元罚款。

2019年10月，美国共和党籍参议员马尔科·卢比奥（Marco Rubio）向美国财政部建议对字节跳动收购Musical.ly进行审查。同月，美国参议院少数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）及共和党参议员汤姆·柯顿（Tom Cotton）致信美国国家情报总负责人约瑟夫·马奎尔（Joseph Maguire），要求对TikTok进行“国家安全风险评估”。

2019年11月2日，CFIUS决定对字节跳动收购Musical.ly展开国家安全调查。此后，据海外媒体报道，TikTok在2019年11月和2020年3月两次拒绝出席美国参议院的听证会，不过此消息并未得到TikTok的确认。

2020年6月底，随着中美冲突的升级，美国国务卿蓬佩奥宣布正在考虑禁用TikTok。7月29日，美国财政部长史蒂文·姆努钦（Steven Mnuchin）确认，CFIUS正在调查TikTok的母公司ByteDance（字节跳动）先前收购Musical.ly涉及的潜在国家安全风险。8月3日下午，美国总统特朗普在白宫对记者重申，TikTok必须在2020年9月15日前卖给美国公司，否则将强制关闭。

相比强制关闭面临的诸如人员遣散等清算成本，出售是TikTok虽无可奈何而又不得不接受的现实选择。但要在40多天完成正常需要长达数月甚至数年的交易，显然对TikTok的谈判、出售价格都极为不利。

CFIUS的前世今生

CFIUS是美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States）的简称，它是美国外资监管的核心机构。

我们首先看看美国对外资监管政策的演变。

作为一个移民国家，美国建国后对于外国投资长期奉行不干涉政策，既无行业限制也无地域歧视，更没有安全审查。直到第一次世界大战爆发美国对德宣战后，基于德国在美国的大量投资而且可能引发的国家安全风险，美国国会在1917年通过了《与敌国贸易法》，授予总统在战争期间或紧急状态下处理与敌国的贸易关系以及没收和征用外商在美资产的权力。美国第一次以法律条文的形式，将国家安全确定为对待外资态度及处理措施的考量因素。

第一次世界大战结束以后，美国国会相继通过了几部法律，对部分特殊产业设置了外资准入限制，如无线电广播、通信、航运、海运和石油领域。这一时期，因为全球投资主要以绿地投资为主，跨国并购数量极少，所以，美国对外资的监管也更多的是基于特殊行业的准入限制。

第二次世界大战结束以后，欧洲各国面对满目疮痍的烂摊子，无力到海外进行大规模投资。这一时期，更多的是美国企业到其他国家投资，而到美国投资的企业极少，所以美国在二战后对外资并没有采取更严格的监管措施，大多数产业领域均对外资开放。这一状态一直持续到上世纪六十年代末。

1960年代，石油输出国组织欧佩克通过提高油价赚得了大量美元，这些国家将赚得的美元大量用于在美国投资。石油输出国在美国的大量投资并购，同时恰逢1973年石油危机爆发，引发美国公众与媒体对来自这些国家投资的质疑。美国国内舆论认为，这些投资旨在影响甚至掌控美国的政治、经济与国家安全。美国国会议员也纷纷提出议案，要求对外资进行严格监管。

在这样的背景下，1975年，福特总统通过了11858号行政令。根据该命令，美国于1975年建立了CFIUS，授权CFIUS审查外资对美国国家利益的影响，为与外资相关的新条例法规的出台提供建议，为外国政府在美投资提供指导与咨询等。

至此，美国形成了相对完整的外资监管体系雏形：一是针对特定行业的外资准入限制，比如1927年通过的《无线电法案》，严格限制外资进入广播等无线电行业；二是根据联邦和地方法案规定对外资进入的特殊限制，如琼斯法案(1936年)和联邦能源法案(1965年)等；三是对外资特定交易进行的安全审查，即1975年成立的CFIUS，这也正是后来美国外资监管机制的核心。

虽然美国在1975年就建立了CFIUS，对外资进行安全审查，但CFIUS在成立后的几年，实权并不大，审查和批准功能并不明显，内部架构也比较简单，主要做的是调查和分析外国投资的研究工作。据统计，在CFIUS成立五年后，只召开过10次会议。

此后，随着外资在美国并购投资实践的发展，美国有关外资监管的立（修）法也不断升级，而作为外资监管审查核心机构的CFIUS权限也随着《埃克森—弗洛里奥修正案》、《伯德修正案》等法案的通过不断增加。

1980年代，日本经济崛起，成为美国重要的经济竞争对手。大量日本资金涌入美国，媒体宣称日本正在买下美国。同时由于当时美国对日贸易的巨额逆差，美国国内的排日情绪不断积累，对CFIUS改革，要加强对日本企业并购审查的呼声也高涨。这与今天中国的情况几乎一致。

1986年，日本富士通计划收购美国军用电脑芯片供应商仙童半导体，这遭到美国国会的强烈反对。议员们担心这起收购可能使日本控制美国的军用电脑芯片，并使美国国防工业在尖端科技产品上更加依赖于外国供应。

在这样的背景下，《埃克森—弗洛里奥修正案》(The“Exon-Florio”Provision)在1988年出台。该法案授权美国总统，可以有权终止或禁止任何威胁美国国家安全的外国投资。里根总统随即通过12661号行政令将此权授予CFIUS。这是美国外资审查制度的一次重大变化，CFIUS依法建立起自愿申报体系和正式审查程序，执行外资安全审查，并向总统提供建议。总统根据CFIUS的建议，有阻止交易的权力。

1990年，中国国有企业中国航空技术进出口总公司计划收购美国航空制造商MAMCO。这招致美国部分议员的反对，并直接促成了1992年《伯德修正案》(The Byrd Amendment)的出台。该法主要是将具有外国政府背景的外资企业纳入CFIUS的审查范围。

2005年，中海油收购美国石油公司优尼科(UNOCAL)因为“国家安全”的原因被否决；2006年，阿联酋迪拜港口世界(DPW)收购英国航运公司(P&O)在美国六个港口的运营权，再次在美国引起有关“国家安全”的讨论；这两宗并购案例在美国激起了新一轮强化外资监管的呼声。

在此背景下，2007年，美国《外国投资与国家安全法》(Foreign Investment and National Security Act, FINSA)出台。2008年，FINSA的实施细则《关于外国人收购、兼并和接管的条例》出台。同年，基于这个法案的13456号行政令出台。

CFIUS的权限得到进一步强化，主要包括：CFIUS规模扩至16个联邦机构；授权财政部长为每一项被审查案件确定领导机构（牵头机构），并要求其向国会提交年度报告；CFIUS任何成员可对任何一项外国投资交易启动单边审查；总统或CFIUS可以对一项已经被审查或调查过的交易重启审查程序；国家安全局局长必须审查和分析所有申报的交易案；外国政府背景、国土安全及反恐合作情况成为新增的审查重点。

到美国总统特朗普上台以后，面对中国经济的强势崛起与外交上的有所作为，美国将中国列为了战略竞争对手。美国的部分议员频频地指责中国，同时呼吁CFIUS加强对中国投资的审查。

2018年，美国加速完成了旨在加强外资监管的新立法。当年7月26日，美国《外国投资风险评估现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act，FIRRMA)在美国众议院获得通过；8月1日该法案获得参议院批准；8月13日，特朗普签署行政命令，该法案生效。FIRRMA法案对CFIUS的运作过程及其权限进行了重大修改，扩大了CFIUS的权限与审查范围，制定了强制性的备案义务。

可以说，这个法案主要的政策动机就是要加强对美国的投资管制，部分条款直指中国威胁。这不仅使中国企业在美国投资并购变得极为困难，而且对形成以美国为主导的西方各国对中国海外投资的“封锁圈”起到了推波助澜的作用。此后，欧盟及相关国家均通过了加强外资并购审查的相关法规。

有这样的法案，加上贸易战影响、美国在疫情中积累的怨气、中美关系的恶化以及CFIUS有关国家安全模糊不透明的操作方法，CFIUS对TikTok进行安全审查，并建议特朗普封禁或强制出售也就丝毫不让人意外了。

CFIUS的工作机制

作为多个成员机构组成的联席委员会，根据美国2007年的《外国投资与国家安全法》，CFIUS由美国财政部主导。财政部长担任CFIUS的主席，负责监督该委员会的工作。提交给CFIUS的报告由行政主席接收、处理和协调，也就是由财政部的工作人员接收。

从成员看，CFIUS有9个投票成员机构，2个非投票成员机构，5个具有CFIUS案例相关专业知识的非成员机构，如白宫办公室等。

除了美国财政部长作为机构领导者外，CFIUS还有牵头机构，牵头机构代表CFIUS行使主要责任，而牵头机构通常由一家或者数家共同担任。牵头机构向委员会通报其活动情况，并通知主席该牵头机构拟代表委员会采取的任何可能的重大行动，并提供足够时间让主席与委员会成员协商，以决定牵头机构是否采取或修改此类行动。

如上所述，CFIUS拥有广泛权力，在交易各方不向CFIUS申报的情况下，CFIUS可以要求交易各方将交易送审，并根据总统的决定（可在交易交割之前或之后）将交易撤销或修改。因此，交易各方要自行判断是否向CFIUS提交申报，如果是敏感行业，有极大可能被否决或被要求修改交易条件。通知CFIUS是自愿的，通常由买卖双方共同提交。

从审查时间与程序看，根据2018年8月通过的FIRRMA法案，CFIUS审查可分为几个阶段：

一是预备阶段。在提交申报前，CFIUS允许交易各方先提交一份涵盖交易基本信息的简易申请。CFIUS将据此确定各方是否还要补齐哪些资料，以便让交易各方一次性提交完所有需要的资料。简易申报表的审核工作一般在30天审核期内完成。

二是审核阶段。CFIUS在接受完整的申报信息后，需要在30天内完成初步审核。

三是调查阶段。在初审期结束时，CFIUS可用发送“不采取行动”的通知函批准交易，也有可能CFIUS成员认为该交易会对美国国家安全利益产生不利影响、或CFIUS在审查期间提出国家安全相关问题，而项目方并未按照CFIUS要求改进等等原因开展调查，调查期通常为45天。

四是总统决定阶段。调查结束后，此时，CFIUS可以根据调查结果批准交易（但可能与交易双方商定某些附加条件，或在少数情况下由CFIUS强制加入附加条件）。如果CFIUS认为需要更多时间来协调解决问题，它可以要求各方撤回并重新提交申报，从而重新启动30天的审核时间。如果没有提出撤销和重新审批或许可，CFIUS必须将此交易交由总统作出决定，并附上推荐的行动方案。CFIUS将建议总统阻止交易（或者如果交易已经结束，则强制剥离、出售），或者向总统表明CFIUS成员无法决定是否建议总统暂停或禁止交易。总统有15天的时间来做出决定：禁止或暂停并购，或者不采取任何行动而放行交易。

事实上，自从1975年CFIUS成立以来，美国总统只否决了7项经过CFIUS审查的交易。如果算上即将被否决强制出售的TikTok，其中有高达70%的交易案例与中国有关。

总体看，CFIUS服务于美国的战略利益，运作缺乏透明，自由裁量空间太大，对是否构成国家安全风险的考量因素经常受舆论及政治的影响。以美国禁用TikTok为例，德国的短视频应用Spotify就并没有遭到如此对待，而Facebook旗下新推出的Reels也必将得到美国政府的善待。

CFIUS安全审查概况

如上所述，CFIUS自1975年成立以来，最初只是一个咨询机构，后来经过几次改革尤其是2007年的改革，CFIUS彻底演变为执行机构，其权力越来越大，审查的交易起来越多。2005年与2006年，中海油收购美国石油公司优尼科(UNOCAL)，以及阿联酋迪拜港口世界(DPW)收购英国航运公司(P&O)在美国六个港口运营权的并购交易引起美国有关“国家安全”的大讨论，它不仅直接推动了2007年美国《外国投资与国家安全法》(Foreign Investment and National Security Act, FINSA)的出台，而且以此为起点，CFIUS审查的交易也快速增长。

从审查交易的数量看，CFIUS审查的交易数量在不断激增。从2005年至今，CFIUS审查的交易增长了261%。根据CFIUS的年度报告，2005年，CFIUS审查的交易数量只有64例，2006年猛增到111例，到2008年增加到155例；2009年，由于金融危机的影响，CFIUS审查的交易数量有所降低，此后又不断上升；2017年，CFIUS审查的交易数量超过200例，达到237例；2019年其审查的交易数量虽然较2017年有所下降，但也达到了231例。

从审查的行业看，制造业与信息技术是CFIUS审查的重点行业；采矿业、公用事业、建筑以及批发贸易等行业在CFIUS审查中的占比不断下降，而制造业与信息技术等行业的审查数量占比不断提升。以2010年为例，当年CFIUS审查的制造业、信息技术行业交易分别为36例和35例，在CFIUS审查交易中的占比为39%和38%，采矿业、公用事业及建筑业和批发贸易在CFIUS审查交易中的占比为14%和10%。到2019年，CFIUS审查的制造业交易数量达到102例，占比上升到44%；制造业与信息技术业审查总占比高达83%；而采矿与公用事业审查的交易数量仅21例，占比仅为9%；批发贸易审查的交易数量为19例，占比仅8%。

从审查的投资来源地看，来自中国的投资被CFIUS审查得最多。从2005年至2019年，CFIUS共对来自66个国家和地区的2104例交易进行了安全审查，中国、英国、加拿大、日本、法国是CFIUS审查比较多的国家，审查的交易数量都超过了100例以上。CFIUS对前十大投资主体审查的交易数量占其审查总量的74.3%。其中，对来自中国的投资审查高达358例，占CFIUS审查总量的17%；对大陆投资的审查达321例，对来自中国香港地区的投资审查有23例，对来自中国台湾的投资审查有14例，几乎是对德国与澳大利亚等投资审查数量的5倍。而且回顾CFIUS近十年交易审查的变化，早在2012年，中国就成为CFIUS审查最多的国家，但这并没有引起国内研究者与企业的重视，没有寻求合适的有针对性的策略，导致中国多数企业的投资并购较为被动。

CFIUS对中国的投资审查

美国对中国投资交易的审查可以追溯到1990年。当年，中国航空技术进出口总公司计划收购美国航空制造商MAMCO。在1989年西方国家制裁中国的大背景下，该收购引起了美国朝野的质疑与反对，而且该交易最后促成了1992年《伯德修正案》(The Byrd Amendment)的出台。该法案规定，具有外国政府背景的外国企业将被纳入CFIUS审查范围，这也为中国国有企业在美国及海外的投资并购预置了障碍。

总体看，CFIUS对中国企业的安全审查随着中国对美投资规模不断扩大而增加。

从中国“入世”以后到2018年中美贸易战爆发，十八年间，中国对美投资规模不断增大。自2008年开始，中国对美直接投资额每年翻番，投资的行业不仅包括消费品制造、房地产等传统上中国企业具有比较优势的行业，也包括信息技术、物流等新兴行业，这些投资项目遍及美国各地。在2014年中国对外投资审批改革之后，中国对美投资进一步快速增长，尤其是2016年，中国对美直接投资流量达到169.81亿美元，是2015年的2.1倍，创中国对美直接投资历史新高。2018年贸易战爆发之后，中国对美国投资才呈大幅减少的局面。

伴随着中国对美投资的增加，美国CFIUS对中国企业的审查也逐年增长。此前，英国企业长期是美国CFIUS安全审查的重点对象，但到2012年，中国超过英国成为被CFIUS审查最多的投资来源国。当年，CFIUS对来自中国大陆企业的审查数量由上一年的10起增加到23起，而美国对英国的审查却由2011年的25起降为17起。此后，CFIUS对中国投资的审查数量长期居于CFIUS审查榜首，2017年达到年审查交易60例的高点。

2018年中美贸易战爆发以后，以及随着FIRRMA法案通过带来的不确定性，中国企业对美投资数量与规模大幅减少，CFIUS对中国投资审查的数量也有所减少。2019年，CFIUS对中国企业的审查数量降为25例。这一年，CFIUS对日本企业的审查达到创纪录的46例，日本成为美国2019年审查最多的国家。

从具体的行业看，美国对中国企业的审查以制造业与信息技术业为主，近年对信息技术行业的投资审查数量占比不断提高。2007年至2018年，美国CFIUS对来自中国大陆的投资审查一共有295例，其中对制造业的审查高达124例，对信息技术、金融服务行业的审查有108例，对采矿、公用事业及建筑行业的审查有42例，对批发贸易的审查有21例。从各行业的占比看，信息技术、金融服务行业审查的数量占比在不断提升：2007年-2009年间，CFIUS对中国企业在信息技术、金融服务领域的投资审查占比仅15.3%；2010年-2012年间，信息技术与金融服务领域投资审查的占比提升到17.9%；在2013年-2015年间，这一比例提升至20.2%，而在2016年-2018年间，这一比例提升至49.7%。而制造业近年在CFIUS审查中的数量虽然在增长，但总占比却在下降。以2017年-2019年为例，美国CFIUS对制造业的审查案例为51例，占同期美国对中国企业审查总量的36.4%，而信息技术行业的审查高达70例，占比达50%，采矿、公用事业及建筑等占比不到10%。

从近年来CFIUS审查的结果看，越来越多的被审查交易被CFIUS要求更改交易方案，部分已完成交割的收购还被CFIUS要求出售部分敏感资产，有的收购也被CFIUS要求全部出售，比如昆仑万维收购Grindr的案例；有的收购也由CFIUS提交给美国总统，最后由美国总统决定是否批准交易，比如福建宏芯投资公司收购美国Aixtron SE公司，开阳资本收购Lattice Semiconductor Corporation，最后美国总统命令禁止交易。但也不可否认，也有很多的投资收购被美国CFIUS放行。

案例：昆仑万维被强制出售Grindr

昆仑万维于2008年成立，是一家总部位于北京的综合性互联网集团。经过多年发展，昆仑万维逐渐形成了由移动游戏、休闲娱乐社交和信息资讯等业务板块组成的社交媒体和内容平台。不过，在三大业务板块里，补充社交平台板块一直是昆仑万维多年的心愿。

Grindr是全球最大的同性恋社交网络，总部在美国洛杉矶。据媒体报道，Grindr在196个国家拥有超过2700万的注册用户，30%以上用户为美国用户。

2016年1月，昆仑万维在构建社交平台业务方面迈出重要一步。当年1月8日，昆仑万维以全资子公司昆仑集团作为投资主体，从Grindr Holding Company购入Grindr 61.53%的股份，收购价格为9300万美元。昆仑万维一举成为Grindr第一大股东。

2017年5月22日，昆仑万维再次以昆仑集团为主体，出资1.52亿美元收购了Grindr Holding Company所持Grindr 38.47%的股份。收购完成后，昆仑万维将持有Grindr全部股份。据媒体的报道，昆仑万维在收购完成后，拟重组Grindr业务并在海外上市。

2018年，通过提高付费用户转化率，扩大业务规模等措施，Grindr的竞争力显著增强。据报道，Grindr当年实现营收5.7亿元人民币。看起来，Grindr上市似乎正变得水到渠成。然而，2018年8月，美国《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）获得通过，根据FIRRMA法案，CFIUS的管辖权扩大，涉及“敏感的可能会威胁到国家安全的个人数据”等交易，也被纳入CFIUS审批范围。而Grindr平台则收集了大量美国注册用户的个人信息。

正因如此，在昆仑万维第一次收购Grindr三年之后，CFIUS祭出了“安全审查”的利剑。

2019年3月31日，昆仑万维发布公告，正在与CFIUS就出售Grindr进行沟通，但尚未达成任何协议。

2019年5月14日，昆仑万维发布公告，与CFIUS达成协议，将在2020年6月30日前，出售社交平台Grindr的100%股权。且在出售前，就要停止Grindr在中国境内的所有运营事项，并在Grindr董事会中增加三名经CFIUS批准的人员担任董事、独立董事、安全董事。

2020年3月6日，昆仑万维发布公告，公司与San Vicente签订了股权转让协议，拟将昆仑集团所持有的Grindr 98.59%的股权，以约42.15亿元对价转让给San Vicente。

至此，这一交易以被CFIUS强制出售落下帷幕。不过，与TikTok的转让周期相比，昆仑万维有一年多的时间寻找买家，这也使得昆仑万维最终能以一个可以接受的价格退出。

总结

分析中美之间的经济联系，我们认为，虽然目前中美双边关系正处于建交以来的最差时期，美国也加强了对中国投资的安全审查，但也不可否认，在国际分工高度细化的今天，中美之间彻底脱钩也极为困难。尤其是海外业务、在美国业务比较多的企业，应理性看待中美之间的竞争、冲突与经济联系。对于企业而言，美国加强对中国企业的投资审查也并不意味着美国市场就对中国所有的企业关上了大门。企业应当加强研究，将CFIUS作为到美国乃至“走出去”的一个重要考量因素，为避免投资被CFIUS直接否决，或在其要求下修改方案，中国企业采取切实有效的应对策略至关重要。

（文 | 亚布力中国企业家论坛研究中心）