观点

过去十年的双底线思维

有关金融危机后，中国宏观政策应对效果的讨论有很多，对于以“四万亿”为主的经济刺激政策的影响和效果的评估也存在比较大的争议。但不可否认的是，2008年全球金融危机之后，在一系列反危机措施的引导下，中国经济取得了长足发展：2009年中国成为世界第二大经济体；2011年中国成为世界第一大贸易国，此后虽与美国的排名互有交错，但总处于前两位；自2014年起，中国成为净资本输出国。这些都是过去我们无法想象的成就。“四万亿”的强刺激政策为中国经济的发展提供了窗口期，在西方国家经济低迷、复苏艰难的时候，中国经济实现了错峰发展。今天，中国经济格局乃至政治地位都是这项政策所带来的结果。不管这项政策是否存在问题，我们都不能否认在过去10年（2008-2018年）稳增长政策所产生的效果。

但是，稳增长经济政策源于金融危机，是反危机时期出台的政策。所以，从它出现的第一天起，就与风险相伴。中国是一个中央集权的经济体，在体制机制上具有政策层层放大效应。在这种放大效应的带动下，当年的实际投资或远超过四万亿。值得一提的是，中国把国有企业作为反周期调控的一个基本工具，其优点是国有企业的执行力强，较容易取得政策效果，但问题也会随之产生。金融危机后，美国等西方国家也对一些企业提供了救助，但这些国家并没有大量国有企业，所以危机过后，政府逐步收回了对企业的救助。相反，中国通过扩大负债等形式提供给国有企业的救助并没有被回收，这就导致一条临时开挖的应急渠道最后变成了奔腾的大河。在政府支持下的国有企业高速负债扩张，导致民营企业被挤出、产能利用率下降等一系列问题，一定程度上偏离了政府在金融危机前既定的市场化改革路线图，并导致风险持续累积。这是我们需要认真思考的问题。

2016年中，我发表了一篇以“中国宏观经济政策必须转向防风险”为核心思想的报告，第一次把金融危机以来中国的宏观经济政策浓缩为“稳增长、防风险双底线思维”。报告提出，金融危机以来，长期的稳增长政策取得了良好效果，但同时也积累了很多风险，稳增长政策的边际效用不断下降；随着全球经济走出金融危机，外部环境相对宽松，宏观经济政策应转换为以防风险为重心。总体上，政府在实施以稳增长为重心的宏观调控时，需要密切关注对风险的防控；而在倚重防风险的政策中，也需要关注其对经济增长的影响，合理把握稳增长与防风险的平衡。

虽然直到2016年底，中央才将“防风险”列为正式的宏观调控目标，但我认为，我国的政策目标始终关注防风险，只是在不同时期根据主要矛盾与次要矛盾的变化各有侧重。我认为，金融危机以来，中国的宏观政策可以高度浓缩为两条：稳增长以及与稳增长相配套的一系列政策、防风险以及与防风险相关的一系列政策，即稳增长、防风险的双底线思维。这是回顾中国过去十年的经济探索得出的经验与总结。

美国的干扰导致中国宏观调控重心再度转换

2017年我国出台了一系列防风险经济政策之后，2018年的政府工作报告再度明确了“推动重大风险防范化解取得明显进展”的内容。但中美贸易冲突的爆发改变了这一政策取向，使得2018年以来宏观调控重心再度侧重于稳增长。

事实上，美国方面的因素多次对中国经济运行造成扰动，并总在中国准备开展重大经济政策调整时出现。比如，2007年中国正值上一轮经济增长的顶峰。当时的制定政策层已经清醒地认识到经济运行中存在的结构性问题，宏观政策方面也开始注重结构调整，防止经济过热的情况。但在美国发端的金融危机导致我国的宏观政策重心发生了偏移，迅速转向了稳增长，开启了力度较大的反周期刺激调控。同样的，在2018年，中国刚刚把“防风险”作为宏观调控的重中之重，美国便挑起了贸易战，导致中国经济运行的外部复杂性上升，从而使得我国经济政策重心不得不做出修正，再度转向稳增长；政策力度更是超出预期，进一步加大财政政策的积极力度，货币政策也从稳健中性转向稳健、边际宽松。

同一年内两次调整宏观政策方向，这在全球宏观调控的历史上是不多见的。从目前的情况来看，中国经济基本上承受住了政策的调整。未来中国经济还会遇到什么样的情况？这就必须看未来中美关系对中国的影响。我认为，贸易战只是一个“前哨战”，美国挑起的对中国的冲突或存在“三部曲”：第一部是贸易战，第二部是推动中美“脱钩”，第三部是将中国拖入“新冷战”。美国对中国的态度已经发生根本改变。他们认为中国是继前苏联之后，美国所遇到的最大挑战和忧患。在此背景下，中美关系紧张将会是常态，不会因为我们目前签订或不签订贸易协定而发生根本改变。无论是中国还是全世界，都不得不承受中美长期博弈的局面。

未来需做好稳增长、防风险平衡术

在中美博弈长期化的背景下，中国该如何应对？是否还能继续使用像2008年一样，扩大债务、投资，依托国有企业逆向调节的思路？我不太赞同。金融危机后，借道国有企业进行总量扩张的方式导致投资效率下降是事实，国有企业挤出民营企业也是事实，必须警惕此类情况重蹈覆辙。更为重要的是，当前我国的债务风险已经累积到了相当的程度，金融危机以来，无论是企业部门还是政府部门，乃至居民部门，其杠杆率均快速攀升。这是中国经济面临的风险。当年，在中国的债务水平较低的时候，通过“债务-投资”驱动稳增长的方式具备一定可行性，但当前中国的债务水平已经很高，再按照这个思路进行调控难以为继。

自2018年以来，在中美贸易战一波三折的情况下，我国实施的积极的财政政策、边际宽松的货币政策对于对冲经济下行具有一定效果。但货币政策是总量政策，总量政策只能暂时缓解短期问题，并不能解决经济运行中的结构性问题。在中美博弈长期化的背景下，我们不能总以短期心态应对中长期问题，不能将短期的稳增长政策当作中长期政策来实施。经济增长要将短期政策与中长期政策相结合，坚持稳增长和防风险双底线思维，在不同的时期选择不同的稳增长、防风险之间的平衡点和侧重点，做好二者的平衡术。

当前中美博弈持续，稳增长虽暂时成为经济政策的重心，但经济运行的风险持续存在，比如债务风险，因此，未来我国仍需持续防范经济运行中的风险。当然，尽管中国经济在运行中存在诸多问题与风险，但仍然存在很多机会。消费升级、技术创新等都有望为经济增长带来动力。当今世界正处于百年未有之大变局。面对外部环境的复杂化，中国应按照既定路线图持续推进改革开放，促进经济结构调整与升级，推动中国经济高质量发展。做好自己的事，对中国来说才是应对风险的最佳选择。

金融危机以来，“稳增长与防风险”的双底线思维使中国率先走出危机，取得了一系列成绩；随着经济平稳运行，在我们侧重防控风险之时，又由于中美关系发生巨大变化，使得我们的政策重心做出了调整，政策力度加大。我认为，如何把控稳增长和防风险二者尺度或力度，是当下宏观调控尤为需要平衡或者考虑的地方。